Rechtbank Amsterdam, eerste aanleg - meervoudig bestuursrecht overig

(gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen),

( [gem. verweerder] ).

1. Eisers wonen op het adres [adres 1] in Amsterdam. Eisers willen een dakopbouw en dakterras op hun woning realiseren. Hiertoe hebben zij in december 2018 een aanvraag op grond van de Wabo (Voetnoot 1) ingediend. Verweerder heeft deze aanvraag op25 maart 2019 afgewezen. Eisers hebben tegen de afwijzing van hun aanvraag geen bezwaar gemaakt. In dezelfde periode hebben de directe buren van eisers, wonend op het [adres 2] , ook een aanvraag voor een dakopbouw en dakterras ingediend. De omgevingsvergunning hiervoor is op 17 april 2019 van rechtswege verleend. Tegen de vergunningverlening aan hun buren hebben eisers wel bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is door verweerder ongegrond verklaard. Vervolgens hebben eisers op 3 december 2020 een nieuwe aanvraag voor een dakopbouw en dakterras ingediend, die vrijwel identiek is aan die van hun buren.

2. Verweerder heeft deze aanvraag met het primaire besluit afgewezen. Volgens verweerder voldoet het project niet aan de toetsingscriteria voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘planologisch strijdig gebruik’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, in samenhang gezien met artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1°, van de Wabo.

3. Met het bestreden besluit is verweerder bij deze afwijzing gebleven. Verweerder heeft aan die beslissing het advies van de bezwaarschriftencommissie van 13 oktober 2021 ten grondslag gelegd. Het bouwplan voldoet niet aan de maximum bouwhoogte van14,5 meter, zoals is opgenomen in het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (het bestemmingsplan). Het bouwplan is volgens verweerder geen dakopbouw, maar een extra bouwlaag. Om te bepalen of afgeweken kan worden van het bestemmingsplan ten behoeve van een extra bouwlaag,moet getoetst worden aan artikel 25, sub a onder 6, van de regels van het bestemmingsplan. Verweerder heeft aan dit artikel invulling gegeven met de Uitvoeringsrichtlijnen bouwlagen [naam bestemmingsplan] (Voetnoot 2) (de uitvoeringsrichtlijnen). Eisers hebben een omgevingsvergunning aangevraagd nadat de uitvoeringsrichtlijnen in werking zijn getreden. Het pand waar de woning van eisers onderdeel van uitmaakt is een orde 3 pand, gelegen in bouwkundige zone B. (Voetnoot 3) Volgens richtlijn 2 van de uitvoeringsrichtlijnen wordt een extra bouwlaag op een dergelijk pand beschouwd als een onevenredige afbreuk van het straat- en bebouwingsbeeld. Er zijn geen bijzondere omstandigheden om van de uitvoeringsrichtlijnen ten gunste van eisers af te wijken. Er is dus niet voldaan aan de afwijkingsvoorwaarden van het bestemmingsplan en daarom is aan eisers terecht geen omgevingsvergunning verleend. Verweerder handelt hiermee niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

4. Eisers stellen zich onder meer op het standpunt dat geen sprake is van een extra bouwlaag in de zin van de uitvoeringsrichtlijnen. Er is namelijk al een vergunde dakopbouw met terras aanwezig. Daarnaast voeren eisers aan dat verweerder binnenplans, dan wel buitenplans van het bestemmingsplan had moeten afwijken. Tot slot voeren eisers aan dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

5. Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. (Voetnoot 4) Een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen moet onder meer worden geweigerd als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. (Voetnoot 5) Verweerder kan in de gevallen als genoemd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo besluiten om af te wijken van het bestemmingsplan als de activiteit niet in strijd is met de ruimtelijke ordening.

6. Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het in deze zaak toepasselijke recht, het geldende beleid en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

7. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het de maximale bouwhoogte overschrijdt. Evenmin is in geschil dat het pand is aangewezen als orde 3 pand, gelegen binnen bouwkundige zone B.

8. Anders dan eisers betogen is de rechtbank van oordeel dat met het aangevraagde bouwplan een extra bouwlaag in de zin van de planregels wordt toegevoegd. Het bouwplan voorziet in de toevoeging van 41,7 m² bruto vloeroppervlak met een keuken, badkamer en woonruimte. Hiermee valt het bouwplan onder de definitie van bouwlaag in het bestemmingsplan: ‘Een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van bijzondere bouwlagen.’ (Voetnoot 6) Het bouwplan is weliswaar niet over de gehele breedte en diepte van het onderliggende pand gesitueerd, maar dat is volgens de definitie ook niet vereist om als bouwlaag te worden gekwalificeerd. Een dakopbouw wordt in het bestemmingsplan gedefinieerd als: ‘Een bouwwerk, niet zijnde een verblijfsruimte, uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van een dakterras.’ (Voetnoot 7) Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, omdat met het bouwplan vooral een verblijfsruimte wordt gecreëerd. Voor de stelling van eisers dat het bouwplan noch onder de definitie van een dakopbouw, noch onder dat van een bouwlaag valt ziet de rechtbank geen grond.

9. Voor het toevoegen van een extra bouwlaag heeft verweerder beleid opgesteld, namelijk de uitvoeringsrichtlijnen. Volgens verweerder is een uniform beleid voor bouwlagen noodzakelijk, vanwege de discussie die in [naam stadsdeel] speelde naar aanleiding van de zogenoemde ‘bouwwoede’. In september 2018 hebben bewoners de bestuurders van het stadsdeel opgeroepen om maatregelen te nemen tegen de vele verbouwingen in het stadsdeel. Tot die tijd was het een bestendige bestuurspraktijk om ruimhartig om te gaan met aanvragen om omgevingsvergunningen die zagen op het toevoegen van extra woonruimte. Die bestuurspraktijk heeft verweerder vooruitlopend op aanpassing van het bestemmingsplan aan banden gelegd met het opstellen van de uitvoeringsrichtlijnen. De uitvoeringsrichtlijnen zijn van toepassing op aanvragen die na de inwerkingtreding hiervan zijn ingediend.

10. Eisers stellen zich op het standpunt dat toepassing van de uitvoeringsrichtlijnen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het bestemmingsplan wordt hiermee immers anders uitgelegd, terwijl de regels ongewijzigd zijn gebleven.

11. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Voorop staat dat verweerder de bevoegdheid heeft om beleidsregels op te stellen ten behoeve van de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. (Voetnoot 8) Een bestemmingsplan is een wettelijk voorschrift. In het geldende bestemmingsplan is in artikel 25 van de planregels een afwijkingsbevoegdheid opgenomen. Eén van de voorwaarden waaronder de vergunning mag worden verleend is dat de bouwlaag geen onevenredige afbreuk mag doen aan het straat- en bebouwingsbeeld. (Voetnoot 9) In de uitvoeringsrichtlijnen heeft verweerder uitgelegd wat voortaan onder onevenredige afbreuk aan het straat- en bebouwingsbeeld wordt verstaan. Nu het hier gaat om een uitleg van een wettelijk voorschrift bij het gebruik van een bevoegdheid, is verweerder bevoegd om daarover beleid te maken. Dat hierdoor in veel gevallen een bestendige bestuurspraktijk ten einde komt is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. Het is niet in strijd met de rechtszekerheid als verweerder voor toekomstige gevallen een nieuwe invulling geeft aan het betreffende criterium. In dit geval zijn de uitvoeringsrichtlijnen enkele maanden voorafgaand aan de aanvraag van eisers gepubliceerd. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake.

12. Gelet op de stedenbouwkundige waardering van het pand van eisers kan in beginsel niet binnenplans worden afgeweken. Volgens de uitvoeringsrichtlijnen doet de toevoeging van een extra bouwlaag op een orde 1, orde 2 of orde 3 pand gelegen binnen bouwkundige zone A of B immers onevenredige afbreuk aan het straat- en bebouwingsbeeld.

13. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of verweerder in dit specifieke geval van zijn beleid had moeten afwijken. (Voetnoot 10) De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. De belangen van eisers bij het bouwplan zien op het creëren van extra woonruimte voor logés of als thuiswerkplek. Verweerders belang bij het bestreden besluit is een goede ruimtelijke ordening. De uitvoeringsrichtlijnen zijn opgesteld ter voorkoming van (verdere) afbreuk van het straat- en bebouwingsbeeld die de karakteristieke bouwwerken met architectonische en/of stedenbouwkundige meerwaarde meebrengen. Deze lijn is voortgezet in het inmiddels nieuw opgestelde bestemmingsplan (Voetnoot 11). Dit bestemmingsplan voorziet niet langer in de mogelijkheid om ten behoeve van een extra bouwlaag van het bestemmingsplan af te wijken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn belang zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van eisers bij het vergroten van hun woonruimte. De belangen van eisers zijn niet zo bijzonder dat verweerder op grond daarvan zijn beleid buiten toepassing moet laten. Evenmin zijn de gevolgen van het bestreden besluit voor eisers onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

14. Verweerder ziet ook geen reden voor het buitenplans afwijken. In het primaire besluit staat daarover vermeld dat de uitvoeringsrichtlijnen vooruitlopend op een wijziging van het bestemmingsplan weergeven hoe verweerder wenst om te gaan met aanvragen om omgevingsvergunningen voor het toevoegen van een extra bouwlaag op (onder meer) orde 3 panden in zone B. Buitenplans afwijken van het bestemmingsplan zou de bedoeling van de uitvoeringsrichtlijnen teniet doen en leiden tot een nieuwe afbreuk aan het straat- en bebouwingsbeeld. Dit is niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank kan dit volgen.

15. Eisers voeren aan dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu hun directe buren wel een omgevingsvergunning hebben gekregen voor een vrijwel identiek bouwplan. In de bezwaarprocedure die eisers hebben gevoerd tegen de vergunning van de buren heeft verweerder een beroep op het gelijkheidsbeginsel gehonoreerd, waarbij is verwezen naar [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] . Daarom is het bezwaar van eisers tegen die vergunning ongegrond verklaard. Daar komt bij dat ook voor [adres 6] in december 2020 een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend voor een dakopbouw.

16. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden, tenzij een verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is.

17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld. De gevallen aan de [adres 4,5,6] die eisers noemen betreffen aanvragen die gedaan zijn voor de inwerkingtreding van de uitvoeringsrichtlijnen, terwijl eisers hun aanvraag na de inwerkingtreding hebben ingediend. Reeds om die reden is van gelijke gevallen geen sprake. Hier komt bij dat de omgevingsvergunning van de directe buren van eisers van rechtswege is verleend. Verweerder heeft die omgevingsvergunning niet in stand gelaten omdat het bouwplan geen afbreuk zou doen aan het straat- en bebouwingsbeeld, maar omdat een abrupte wijziging van zijn gedragslijn, waarbij ruimhartig werd omgegaan met aanvragen van bouwlagen, volgens verweerder in strijd was met het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel zolang niet was voorzien in een (gewijzigd) bestemmingsplan of nieuw beleid. Verweerder vond dat bij de beoordeling van de aanvraag van de buren niet vooruit mocht worden gelopen op beleid (de uitvoeringsrichtlijnen) dat ten tijde van de aanvraag nog niet gepubliceerd was. Deze omstandigheden spelen niet bij de aanvraag van eisers. Eén van de door eisers aangedragen gevallen, namelijk [adres 6] , is een weliswaar na de inwerkingtreding van de uitvoeringsrichtlijnen vergunde bouwlaag, maar ook dit geval is niet gelijk. De omgevingsvergunning voor de [adres 6] werd van rechtswege verleend en voor een andersoortig bouwplan.

18. Ten slotte hebben eisers een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en zij onderbouwen dit als volgt. De heer [persoon] , medewerker bij [naam stadsdeel] , heeft namens verweerder tegen de architect van eisers gezegd dat een nieuwe aanvraag, die lijkt op die van hun buren, kans van slagen maakt, maar dat hij daar verder geen toezegging over doet.

19. Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt volgens vaste rechtspraak alleen als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. (Voetnoot 12) Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Deze uitlating en/of gedraging moet kunnen worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

20. Eisers’ beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Eisers hebben niet betwist dat de heer [persoon] hen geen concrete toezegging heeft gedaan. Hij heeft bij zijn uitlating een duidelijk voorbehoud gemaakt. Daarom is aan de eerste stap niet voldaan. De tweede en derde stap hoeven niet besproken te worden.

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

a. Indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, is het dagelijks bestuur bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, lid 1 onder c, van de Wet ruimtelijke ordening een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende bepalingen van dit bestemmingsplan, ten behoeve van:

(…)

6. de in de regels toegestane maximum bouwhoogten ten behoeve van een extra bouwlaag of het verbouwen van een bijzondere bouwlaag tot een bouwlaag met ten hoogste 3 meter, onder voorwaarden dat: door de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam een positief advies is gegeven en;

(…)

a. orde 1 pand;

b. orde 2 pand;

c. orde 3 pand, gelegen binnen de stedenbouwkundige zone A of B.