Rechtbank Den Haag, bodemzaak verbintenissenrecht

De Staat voert het verweer dat toewijzing van (nagenoeg alle) vorderingen van Greenpeace op ontoelaatbare wijze zou ingrijpen op de politiek-bestuurlijke besluitvorming en zou neerkomen op een ontoelaatbaar wetgevingsbevel. De Staat benadrukt dat het aan de wetgever – de Staten-Generaal en de regering tezamen – is om te besluiten op welk moment wetgeving tot stand komt en dat het aan de wetgever, en niet aan de rechter, is om te bepalen wat de inhoud van die wetgeving is. Deze keuzevrijheid van de wetgever wordt onder meer ook in de Habitatrichtlijn gerespecteerd. In die richtlijn is niet gespecificeerd welke maatregelen als passend worden beschouwd en de richtlijn bevat bijvoorbeeld ook geen termijn waarbinnen een lidstaat een gunstige staat van instandhouding moet hebben bereikt.

De Staat meent richtlijnconforme nationale wetgeving op het gebied van stikstofdepositiereductie tot stand te hebben gebracht, waarbij voor deze zaak met name artikel 2.15a, eerste lid, van de Omgevingswet met de wettelijke stikstofdoelen van belang is. De reductiemaatregelen van de Staat kennen geen expliciete, structurele prioriteit toe aan habitats en leefgebieden die er, wat de mate van overschrijding van de KDW betreft, het slechtst aan toe zijn, maar de maatregelen zullen ook aan die habitats en leefgebieden ten goede komen. De vorderingen van Greenpeace komen in de kern genomen erop neer dat aan de reductie betreffende deze habitats en leefgebieden (vermeld op de Urgente Lijst) wel prioriteit dient te worden verleend en dat op grond daarvan resultaten dienen te worden behaald binnen een bepaald tijdspad. Bij toewijzing zal de wetgeving dus moeten worden aangepast door deze prioritering in de wet op te nemen. Die toewijzing zou dus neerkomen op bevel van de rechter om wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen, en dat is niet geoorloofd, aldus nog steeds de Staat.

De Staat wijst er in dit verband op dat stikstofreductie een complexe afweging vergt van veelsoortige belangen en aanmerkelijke maatschappelijke gevolgen. Deze afweging is voorbehouden aan de (landelijke en provinciale) politiek, waarbij ook van belang is dat lang niet alle belanghebbende partijen in deze gerechtelijke procedure vertegenwoordigd zijn. Zowel de Staat als SSC wijzen er in dit verband op dat de gevorderde prioritering voornamelijk ingrijpende gevolgen zal hebben voor de agrarische sector, nu de reductie ten behoeve van de gebieden op de Urgente Lijst er voornamelijk op neer zal komen dat de agrarische uitstoot in de omgeving van die gebieden zal moeten worden gestaakt, althans aanzienlijk zal moeten worden verminderd. SSC meent dat dat naast een politieke keuze, ook nog een keuze is die in strijd is met recente politieke afwegingen. Greenpeace bepleit daarentegen dat juist omdat de politiek het naleven van wettelijke normen, waaronder het verslechteringsverbod en de eigen wettelijke stikstofdoelen, niet of onvoldoende naleeft, de rechter bij uitstek een rol toekomt om dit te corrigeren.

Voor zover de Staat zijn verplichtingen die voortvloeien uit het Europese recht en de eigen nationale wetgeving veronachtzaamt, kan de rechter bepalen dat een wettelijke regeling buiten toepassing dient te blijven, dat een wettelijke regeling moet worden uitgelegd in het licht van een Europeesrechtelijke richtlijn of bevelen dat de Staat zich aan zijn eigen wetgeving dient te houden. Ook kan de rechter de Staat een bevel geven om maatregelen te nemen teneinde een bepaald, uit de zojuist genoemde verplichtingen voortvloeiend, doel te bereiken, zolang dat bevel niet neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. Tot slot staat de taakverdeling tussen de wetgever en de rechter niet eraan in de weg dat de rechter een verklaring voor recht met betrekking tot de schending van de eerder genoemde verplichtingen geeft.

Artikel 6 van de Habitatrichtlijn bevat een aantal verplichtingen ten aanzien van Natura 2000-gebieden (Voetnoot 41), waaronder het treffen van de nodige instandhoudingsmaatregelen (lid 1) en het treffen van passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de leefgebieden van soorten niet verslechtert (lid 2). Greenpeace baseert haar stellingen voornamelijk op dit laatste artikellid. De in artikel 6 opgenomen verplichtingen gelden op grond van artikel 7 van de Habitatrichtlijn ook voor de gebieden die op grond van de Vogelrichtlijn zijn aangewezen.

Verder is nog van belang dat het verslechteringsverbod uit het tweede lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn inhoudt dat de ecologische kenmerken van een gebied niet slechter mogen worden ten opzichte van de begintoestand ten tijde van het aanwijzen van het gebied als Natura 2000-gebied. De data waarop die aanwijzingen als Natura 2000-gebied hebben plaatsgevonden, worden hierna referentiedata genoemd. De verplichting om geen verslechtering te laten plaatsvinden van de ecologische kenmerken vanaf de referentiedata betreft niet slechts een inspanningsverplichting, maar een resultaatsverplichting voor de lidstaten en die verplichting geldt ook ten aanzien van dreigende verslechtering. (Voetnoot 42) Het Europese Hof van Justitie (hierna: het Hof) heeft geoordeeld dat de lidstaten een (door de rechter te respecteren) beoordelingsmarge hebben bij de beslissing welke passende maatregelen zij treffen om de in artikel 6, tweede lid, bedoelde verslechtering te voorkomen. In haar richtsnoeren over de toepassing van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Voetnoot 43) heeft de Europese Commissie over die marge echter nog het volgende overwogen: “Bij het nemen van passende maatregelen voor de implementatie van artikel 6, lid 2, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt”. Die uitleg acht de rechtbank juist en daarvan zal zij bij haar verdere beoordeling dan ook uitgaan.

Vanwege de niet in geschil zijnde omstandigheid dat de Habitatrichtlijn geen rechtstreekse werking heeft in de Nederlandse rechtsorde, komt Greenpeace alleen een rechtstreeks beroep op deze richtlijn toe, indien en voor zover de implementatie van deze richtlijn in de Nederlandse wet- en regelgeving tekortschiet. Greenpeace bepleit dat dit het geval is. Volgens haar brengt de systematiek van met name artikel 2.15a van de Omgevingswet (de wettelijke stikstofdoelen) namelijk met zich dat de verslechtering van uitgerekend de meest kwetsbare stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden als laatste ongedaan zal zijn gemaakt, als dit al ooit bereikt zal kunnen worden. Bovendien schieten de wettelijke doelen uit dat artikel volgens Greenpeace ook nog eens ernstig tekort.

De rechtbank is echter met de Staat van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de implementatie van het verslechteringsverbod uit de Habitatrichtlijn tekortschiet. Zoals hiervoor al is overwogen zijn de (voor dit geding relevante) verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn al sinds jaar en dag expliciet opgenomen in de Nederlandse wetgeving en is dat heden ook nog het geval in de Omgevingswet, met expliciete vermelding van het verslechteringsverbod van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Nu de richtlijn ten aanzien van passende maatregelen die verslechtering dienen tegen te gaan geen specifiekere, concretere normen bevat dan de normen die in de Nederlandse wetgeving zijn geïmplementeerd, is van tekortschietende implementatie geen sprake. Van belang in dit verband is nog dat de richtlijn geen bepalingen bevat over KDW-en, en daarin dus ook geen verplichting is opgenomen ten aanzien van het onder de KDW-en brengen van stikstofdepositie. Ten slotte bevat de richtlijn ook geen expliciete bepalingen over daarbij te hanteren prioriteiten in geval van uiteenlopende ernst van verslechtering.

Greenpeace komt dus geen rechtstreeks beroep toe op de Vogel- en Habitatrichtlijn. Dit neemt echter niet weg dat, zoals ook door de Staat wordt benadrukt, met de implementatie niet alleen is beoogd alle verplichtingen uit de Habitatrichtlijn in de Nederlandse wetgeving te incorporeren, maar bovendien is beoogd met de uitvoering van die wetgeving aan alle verplichtingen uit de Habitatrichtlijn te voldoen. Die wetgeving heeft dus de strekking om het stelsel van de Habitatrichtlijn in het Nederlandse recht tot gelding te brengen. (Voetnoot 44) Dat betekent dat die wetgeving en met name ook de uitvoering daarvan kan en moet worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen en het doel van de Habitatrichtlijn, om het met die richtlijn beoogde resultaat te bereiken. Het belang van dat laatste zal onder 5.54 blijken, alwaar de rechtbank het wettelijk stikstofdoel voor 2030 uit artikel 2.15a van de Omgevingswet, aldus zal interpreteren.

De Staat handelt volgens Greenpeace dus onrechtmatig wanneer hij nalaat uiterlijk in 2025 het volledige areaal van de habitattypen en leefgebieden van de Urgente Lijst (rood) onder de KDW-en te brengen, althans minimaal 75% van dat areaal en nalaat uiterlijk in 2030 het areaal van de Urgente Lijst (oranje) onder de KDW-en te brengen, althans minimaal 90% van dat areaal.

Uit artikel 6:162, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek volgt voor zover hier van belang dat als onrechtmatige daad wordt aangemerkt een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht. Verder volgt daaruit dat handelen of nalaten in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, ook wel aangeduid als strijd met een maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm, onrechtmatig is. Greenpeace grondt haar vorderingen, naast het zojuist verworpen rechtstreekse beroep op de Habitatrichtlijn, op een aan artikel 6 van die richtlijn ontleende maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm.

Zojuist is echter al vastgesteld dat de wetgever beoogd heeft alle verplichtingen uit de Habitatrichtlijn (en de Vogelrichtlijn) in de Nederlandse wetgeving te incorporeren. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het in dit geschil veeleer een kwestie is van uitleg van nationale wetgeving in het licht van de bewoordingen en het doel van de Habitatrichtlijn. (Voetnoot 45) Voor zover nog dient te worden beoordeeld of de Staat in strijd handelt met een maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm, dient dit te gebeuren aan de hand van de omstandigheden van het geval en aan de hand van objectieve aanknopingspunten, zoals wetgeving, algemene rechtsbeginselen, jurisprudentie en deskundigenrapporten.

De discussie tussen partijen spitst zich met name toe op de vraag of het verslechteringsverbod de door Greenpeace gevorderde prioritering dicteert, alsmede of daaruit de door Greenpeace gevorderde (buitenwettelijke) percentages en jaartallen (deadlines) dwingend volgen in welk geval de niet nakoming van die percentages een onrechtmatige daad van de Staat zouden kunnen opleveren.

Uiteraard kan schending van het verslechteringsverbod alleen aan de orde zijn als van werkelijke (dreigende) verslechtering van habitats en leefgebieden sprake is. De Staat voert in dit kader het verweer dat door Greenpeace niet is aangetoond dat het voortduren van de stikstofdepositie na de referentiedata (10 juni 1994, 24 maart 2000 en 7 december 2004), met inbegrip van de sterke afname van die depositie na die data, heeft geleid tot verslechtering als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Bovendien heeft Greenpeace volgens de Staat niet aangetoond dat de Staat ten aanzien van de depositie die na de referentiedata heeft plaatsgevonden en plaatsvindt, onvoldoende maatregelen heeft getroffen en treft.

De Staat wijst voor de onderbouwing van dit verweer onder meer op het arrest van het Hof van 24 juni 2021 (Voetnoot 46) (hierna: het Doñana-arrest). Uit het Doñana-arrest volgt dat de in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn bedoelde verslechtering slechts moet worden tegengegaan voor zover die na de referentiedata is ontstaan of dreigt te ontstaan. Volgens de Staat volgt uit dat arrest verder dat Greenpeace – evenals de Europese Commissie dat moest doen in het geval waarover het Doñana-arrest gaat – afdoende moet aantonen dat het waarschijnlijk is dat verslechtering is opgetreden na de referentiedata. Dat heeft Greenpeace volgens de Staat niet gedaan. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de belangrijkste overwegingen uit het Doñana-arrest zijn overgenomen in het Commissie-Duitsland-arrest van het Hof van 14 november 2024 (Voetnoot 47) over algemene niet-nakoming van onder meer artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dit arrest was ten tijde van de mondelinge behandeling van de onderhavige zaak nog niet gewezen.

Uit de voornoemde twee arresten volgt dat het Hof in dit soort gevallen niet uitsluitend de door de Staat uitgelichte uitgangspunten voor de bewijslastverdeling hanteert. Zo overweegt het Hof óók dat het niet aan de Commissie is om een oorzakelijk verband vast te stellen tussen het handelen of nalaten van een lidstaat en een achteruitgang of significante verstoring van de betrokken habitats of soorten. Het volstaat immers dat de Commissie aantoont dat het waarschijnlijk is of dat het risico bestaat dat door het handelen of nalaten een achteruitgang of significante verstoring van habitats of soorten optreedt. Verder geldt als uitgangspunt dat als uit wetenschappelijke gegevens blijkt dat een handelen of nalaten tot voortdurende verslechtering leidt, het op de weg van de lidstaat ligt om elementen aan te dragen waarmee elke redelijke twijfel kan worden weggenomen dat het nalaten wetenschappelijk gezien geen schadelijke gevolgen (meer) heeft voor de beschermde habitats of soorten. (Voetnoot 48)

De rechtbank zal in lijn met de hiervoor bedoelde overwegingen van het Hof eerst beoordelen of uit de stellingen van Greenpeace volgt dat wetenschappelijk bewijs bestaat voor de voortdurende verslechtering (van de gebieden op de Urgente Lijst) vanaf de referentiedata door met name stikstofdepositie die leidt tot voortdurende en aanmerkelijke overschrijding van de KDW-en.

De rechtbank is van oordeel dat Greenpeace voor bedoelde verslechtering voldoende wetenschappelijk bewijs heeft aangedragen. De voornaamste conclusies van het wetenschappelijk bewijs waarop Greenpeace haar stellingen baseert worden hieronder weergegeven.

Uit het voorgaande blijkt dat stikstofdepositie in (vrijwel) alle Natura 2000-gebieden een belangrijke oorzaak is van de verslechtering en dat die verslechtering mede te wijten is aan de stikstofneerslag van na de referentiedata. Daar komt bij dat de Staat in dit kader geen elementen heeft aangedragen die wetenschappelijk gezien elke redelijke twijfel wegnemen dat de depositie vanaf de referentiedata schadelijke gevolgen heeft en bijdraagt of heeft bijgedragen aan de verslechtering, terwijl dit, mede gelet op wat het Hof in het Doñana-arrest heeft overwogen, wel op zijn weg had gelegen.

Uit de onder 5.24.1 tot en met 5.24.5 aangehaalde wetenschappelijke conclusies en de daarin weergegeven oordelen van de Ecologische Autoriteit volgt bovendien dat de vanaf de referentiedata genomen maatregelen de verslechtering van de habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst niet heeft kunnen voorkomen of heeft kunnen keren en dat verdere verslechtering dreigt. Dat heeft de Staat ook niet bestreden.

Uit het voorgaande volgt dat de na de referentiedata getroffen maatregelen niet voldoen als passende maatregelen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, waarnaar het Besluit kwaliteit leefomgeving verwijst. Illustratief is dat vast staat dat in de periode 2019 tot 2022 slechts circa 5 tot 7 mol/ha/jaar aan stikstofdepositiereductie is gerealiseerd, wat gezien de omvang van het stikstofprobleem een druppel op een gloeiende plaat mag worden genoemd. Een beroep op beleidsvrijheid kan de Staat niet baten, omdat de beleidsvrijheid ten aanzien van het bestrijden van verslechtering slechts ziet op de vraag welke maatregelen genomen dienen te worden en niet op de timing en de omvang van maatregelen: de door de Staat te bepalen maatregelen dienen namelijk onverwijld te worden genomen en gewaarborgd dient te zijn dat met de genomen maatregelen geen verslechtering plaatsvindt. Dat is een resultaatsverplichting van de Staat.

De Staat betoogt dat hem ten aanzien van de ontoereikendheid van de tot op heden genomen maatregelen die de verslechtering van de gebieden (op de Urgente Lijst) niet hebben tegengegaan, geen verwijt treft omdat de onrechtmatigheid van de PAS-aanpak, alsmede de verscherping van de KDW-waarden in juli 2023 niet te voorzien zouden zijn geweest. Met Greenpeace is de rechtbank echter van oordeel dat deze omstandigheden de Staat wel toe te rekenen zijn.

Bij uitspraken van 19 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het Programma Aanpak Stikstof (PAS) strijdig met Europees recht geoordeeld, kort gezegd omdat vooruitlopend op toekomstige, onzekere, positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden, alvast toestemming werd gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. Deze uitspraak volgde op een arrest van het Hof van 7 november 2018 (Voetnoot 50) naar aanleiding van (prejudiciële) vragen die de ABRvS had gesteld en waarin is geoordeeld dat de positieve gevolgen van de maatregelen die in dat programma waren opgenomen, vooraf moesten vaststaan. De ABRvS oordeelde dat het PAS niet als toestemmingsbasis voor nieuwe activiteiten mocht worden gebruikt, omdat de passende beoordeling die daaraan ten grondslag lag niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt. Bij dit oordeel woog mee dat in het PAS ook toestemming voor activiteiten werd gegeven op basis van maatregelen in natuurgebieden die nodig zijn voor het voorkomen van verslechtering van die gebieden.

De rechtbank stelt in dit verband voorop het beginsel dat de toerekenbaarheid aan een overheidslichaam dat een met een hogere regeling strijdig voorschrift heeft uitgevaardigd, gegeven is. Dat geldt ook in geval van strijd met Europees recht zoals de ABRvS die in haar PAS-uitspraken heeft vastgesteld. (Voetnoot 51) De wetgever en dus de Staat draagt immers de verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat de door hem uitgevaardigde wet- en regelgeving daarmee in overeenstemming is. Het ligt op de weg van de Staat de feiten en omstandigheden te stellen die in dit geval een uitzondering op het zojuist geformuleerde beginsel rechtvaardigen.

Dat de ABRvS in genoemde uitspraken niet de ecologische gebiedsanalyses die de basis vormden voor het PAS als onjuist heeft beoordeeld, zoals de Staat in dit verband aanvoert, vormt voor de rechtbank onvoldoende reden voor de zojuist bedoelde uitzondering. Kern van het probleem met het PAS was dat vergunningverlening plaatsvond op grond van het onzekere positieve resultaat van toekomstige herstelmaatregelen, waaronder herstelmaatregelen gericht op het voorkomen van verslechtering van gebieden. Deze onzekerheid staat dermate op gespannen voet met de resultaatsverplichting om instandhoudingsdoelstellingen te behalen en dreigende verslechtering tegen te gaan, dat de onrechtmatigheid de Staat dient te worden toegerekend.

Deze onzekerheid is in kritische zin bovendien ook al in de aanloop naar de PAS naar voren gebracht. Zo concludeerde bijvoorbeeld de Commissie voor de milieueffect-rapportage in haar advies over de PAS van 12 juli 2012 (rapportnummer 2540–168, p. 2):

De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft op dit advies in de kamerbrief van 15 augustus 2012 (Voetnoot 52) als volgt gereageerd:

Het moet er dan ook voor worden gehouden dat het vroegtijdig einde van het PAS, alsmede de schadelijke gevolgen wat betreft stikstofdepositie van de op basis van het PAS verstrekte vergunningen toerekenbaar zijn aan de Staat. Verder staat vast dat ten tijde van het PAS niet of nauwelijks stikstofdepositiereductie heeft plaatsgevonden en dat in 2018 zelfs een depositietoename heeft plaatsgevonden.

Naar het oordeel van de rechtbank kan de Staat zich evenmin met succes beroepen op onvoorzienbaarheid van de aanscherping van de KDW-en in juli 2023. Zoals Greenpeace terecht heeft aangevoerd, is de herziening in de eerste plaats een resultante van een gebruikelijke tienjaarlijkse evaluatie van de partijen – waaronder Nederland – bij het UNECE-verdrag. Deze evaluatie is verder onder meer geschied aan de hand van door de Staat gefinancierd onderzoek op grond waarvan reeds in het voorjaar van 2021 voorzienbaar was dat de toenmalige KDW-en in veel gevallen neerwaarts zouden worden bijgesteld (Voetnoot 54) en op grond waarvan destijds al Kamervragen zijn gesteld.

Voor het geval de Staat met de feitelijke constatering dat een belangrijk deel van de stikstofdepositie wordt veroorzaakt door stikstof afkomstig uit de ons omringende landen heeft bedoeld toerekening (gedeeltelijk) te betwisten, overweegt de rechtbank het volgende. Het gegeven dat uit de ons omringende landen afkomstige stikstof, na de uitstoot uit de landbouw, de in rang tweede belangrijkste oorzaak (34%) van de stikstofdepositie vormt, kan niet tot voordeel van de Staat strekken. Het is namelijk eveneens een gegeven dat de ons omringende landen vele malen meer stikstofdepositie vanuit Nederland te verduren krijgen, dan omgekeerd. (Voetnoot 55) Nu dit gegeven de bereidheid van deze omringende landen om (mede) ten behoeve van Nederland extra stikstofreductie in gang te zetten aanmerkelijk zal verminderen, vallen ook de gevolgen van deze buitenlandse depositie de Staat toe te rekenen.

Op zichzelf is juist dat de provincies in de uitvoering van het stikstofreductiebeleid een grote rol spelen. Voor zover de Staat door te wijzen op die omstandigheid wil betogen dat dit de vraag naar de toerekening aan de Staat raakt, oordeelt de rechtbank dat dit niet het geval is. De in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerde verplichtingen uit de Habitatrichtlijn richten zich direct tot de lidstaten en dus ook (en vooral) tot de Staat. Dat de Staat, overigens op goede gronden, uitvoering van beleid aan de provincies laat, ontslaat hem niet van zijn (eind)verantwoordelijkheid voor het nakomen van deze verplichtingen. Die (eind)verantwoordelijkheid ligt overigens ook besloten in de verplichtingen en bevoegdheden die de Omgevingswet en het Besluit kwaliteit leefomgeving aan de Minister van (toen nog) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hebben toegekend inzake de monitoring en de bijsturing van de uitvoering door decentrale overheden van het programma stikstofreductie en natuurverbetering.

De Staat heeft aangevoerd dat Greenpeace zich in deze zaak slechts op vermindering van stikstofdepositie richt, en daarmee eraan voorbij gaat dat de staat van instandhouding van habitats uiteindelijk wordt bepaald door een optelsom van verschillende factoren, waaronder – naast stikstof – waterkwaliteit, waterbeschikbaarheid (verdroging), omvang van het areaal/versnippering en ook van lokale omstandigheden en het door de terreinbeheerder uitgevoerde beheer. Met het voldoen aan de bevelsvorderingen van Greenpeace is volgens de Staat dan ook niet gezegd dat verslechtering of dreigende verslechtering van natuurkwaliteit wordt voorkomen. De Staat meent dat dit moet worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of de Staat onrechtmatig handelt ten opzichte van Greenpeace.

Het is inderdaad juist – en dat wordt op zich ook niet door Greenpeace bestreden – dat de staat van instandhouding en de reden waarom er verslechtering van habitats optreedt niet enkel en alleen vallen terug te voeren op stikstofdepositie. Daar staat echter tegenover dat de Ecologische Autoriteit op grond van de analyse van de eerste 70 NDA’s concludeert dat in maar liefst 96% van de gebieden stikstofdepositie een drukfactor vormt. De Ecologische Autoriteit overweegt:

Ten aanzien van de gebieden met habitats op de Urgente Lijst luidt de uit de beoordelingen van de Ecologische Autoriteit af te leiden conclusie verder doorgaans “stikstofreductie noodzakelijk om (verdere) verslechtering tegen te gaan” (vgl. 5.24.5).

Overigens heeft de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een vergelijkbare conclusie meer in algemene zin eerder ook al getrokken. Na te hebben opgemerkt dat de eerste doelstelling van het kabinet is het verminderen van de stikstofbelasting op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de vastgestelde omgevingswaarde, vervolgt zij (onderstreping rechtbank): “De tweede doelstelling is de veel bredere overalldoelstelling, waarvoor de vermindering van de stikstofbelasting een onmisbare pijler vormt, namelijk het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitats in de Natura 2000-gebieden in termen van behoud, verbetering of uitbreiding daarvan.” (Voetnoot 56)

De rechtbank concludeert dan ook dat – in ieder geval ten aanzien van de habitats op de Urgente Lijst – stikstofreductie een noodzakelijke voorwaarde is voor het tegengaan van verdere verslechtering en voor het herstellen van de reeds opgetreden verslechtering sinds de referentiedata.

Het nalaten aan een noodzakelijke voorwaarde voor herstel te voldoen is in strijd met het verslechteringsverbod. Daaraan kan niet afdoen dat voor het terugdraaien van verslechtering mogelijk ook andere drukfactoren moeten worden bestreden waarop de vorderingen niet zien. Voor het onrechtmatigheidsoordeel speelt de omstandigheid van de andere drukfactoren dan ook geen rol.

In het kader van de verdere onrechtmatigheidsbeoordeling zal de rechtbank nu eerst nagaan of de in de toekomst gelegen wettelijke stikstofdoelen, zoals Greenpeace stelt, (vrijwel zeker) niet behaald zullen worden. Daarna zullen de stellingen van Greenpeace over de prioritering worden beoordeeld.

Als minimumeis vordert Greenpeace (onder II. meest subsidiair) nakoming van de wettelijke stikstofdoelen voor 2025 en 2030 uit artikel 2.15a van de Omgevingswet. Deze vordering grondt Greenpeace niet alleen op het wettelijk voorschrift zelf, maar ook op het verslechteringsverbod waaraan deze bepaling een (tekortschietende) minimale invulling tracht te geven. Het betreft een absolute ondergrens, waaronder de Staat volgens Greenpeace niet mag zakken. De Staat verweert zich door te bepleiten dat het wettelijk doel voor 2025 thans feitelijk niet meer behaald kan worden en dat het niet behalen van het wettelijke stikstofdoel voor 2025 en het zeer waarschijnlijk niet halen van het stikstofdoel voor 2030 hem niet kan worden verweten vanwege de niet te voorziene bijstelling van de KDW-en in juli 2023. Verder beroept de Staat zich erop dat hij niet in de hand heeft gehad dat meteorologische omstandigheden en verbetering van de luchtkwaliteit tot een hogere stikstofneerslag hebben geleid.

De rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat de Staat aan zijn eigen wetgeving kan worden gehouden en dat de wettelijke stikstofdoelen te beschouwen zijn als, in de woorden van de minister voor Natuur en Stikstof, een “minimumverplichting” en dus als een absolute ondergrens ter voldoening aan het in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerde artikel 6 van de Habitatrichtlijn, waar niet zonder dwingende reden van afgeweken kan worden. De betreffende percentages en jaartallen zijn percentages en jaartallen die de wetgever zelf heeft vastgesteld en haalbaar achtte. Ten aanzien van het wettelijk stikstofdoel (zonder prioritering) voor 2030 heeft de Staat niet bepleit dat dit niet (langer) haalbaar is.

Het RIVM heeft in het ten behoeve van deze zaak opgestelde kennisnotitie ‘Actualisatie rapport ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’’ (Voetnoot 57) van 10 oktober 2024 de meest recente prognose ten aanzien van de wettelijke doelen schematisch en in grafiekvorm weergegeven:

Hieruit blijkt dat de maatregelen die onder het vorige kabinet zijn vastgesteld, ruim onvoldoende zijn om de wettelijke doelen voor 2025 en 2030 (alsmede 2035 waarop de vorderingen echter niet zijn gericht) te behalen. Deze conclusie is ten aanzien van het wettelijk doel voor 2030 in lijn met wat daarover in het rapport van 26 februari 2024 van het Planbureau voor de Leefomgeving met een ex ante analyse van het NLPG is geconcludeerd, namelijk dat het wettelijke stikstofdoel voor 2030 op basis van het tot en met mei 2022 gevoerde beleid niet wordt behaald en dat, indien rekening gehouden wordt met aanvullend rijksbeleid van na 1 mei 2022 (Lbv, Lbv-plus en de vervallen derogatie op grond waarvan Nederlandse veehouders meer mest op hun land mochten uitrijden), er nog “een doelgat” overblijft. Dit moet verder worden bezien tegen de achtergrond dat, zoals hiervoor is vastgesteld, in de daaraan voorafgaande periode van 2015 tot 2019 reductie is achtergebleven als gevolg van de onrechtmatige PAS-aanpak. Hiervoor is dan ook al geoordeeld dat onder de vorige regeringen toerekenbaar tekortschietend beleid is gevoerd. Daar komt bij dat door de nieuwe regering is besloten het NPLG en het Transitiefonds niet voort te zetten. Namens de Staat is tijdens de mondelinge behandeling een uitgebreide opsomming gegeven van gehandhaafde en nieuwe (voorgenomen) maatregelen en bijbehorende budgetten. Deze opsomming kan echter niet de stellige indruk wegnemen dat wat betreft de stikstofreductie een stap terug wordt gezet, met name ook omdat de financiële ruimte daarvoor ten opzichte van het Transitiefonds zeer naar beneden is bijgesteld (van 25 miljard naar 5 miljard Euro). Wat daar ook van zij: namens de Staat is niet het standpunt betrokken dat met het nieuwe beleid de wettelijke stikstofdoelen waarschijnlijk wel (bij benadering) zullen worden behaald. Vast staat dus dat de stikstofdoelen voor 2025 niet en van 2030 zeer waarschijnlijk niet gehaald zullen worden bij ongewijzigd beleid. Dat blijkt ook uit onderstaande figuur (Voetnoot 58):

De Staat meent dat één en ander niet onrechtmatig kan worden geacht, omdat hij overvallen werd door de onvoorziene bijstelling van de KDW-en in juli 2023, voor welke bijstelling hij op koers lag. De Staat verwijst in dit verband naar de hieronder opgenomen afbeelding (Voetnoot 59), waarbij in de rapportage van 2022 van de oude en in de rapportage van 2023 van de bijgestelde KDW-en is uitgegaan:

De rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat de bijstelling van de KDW-en in juli 2023 geen omstandigheid is die eraan in de weg staat dat de Staat niet langer aan zijn wettelijke verplichtingen kan worden gehouden. Dit geldt bij uitstek ten aanzien van het zeer waarschijnlijk niet behalen van het wettelijk stikstofdoel voor 2030. Zoals eerder overwogen was de reguliere bijstelling al medio 2021 voorzienbaar, en dus ruim voor het jaar 2030. Daarbij komt dat uit de hierboven opgenomen afbeelding blijkt dat ook onder de oude KDW-en het stikstofdoel voor 2030 met de destijds vastgestelde maatregelen niet werkelijk binnen bereik lag. Ten slotte is voor de toerekening nog van bijzonder belang dat de Staat bij het nemen van maatregelen geen enkele marge heeft ingebouwd voor eventuele tegenvallers zoals bedoelde bijstelling of meteorologische afwijkingen, terwijl de Europese Commissie dit wel verlangt. In de onder 5.10 bedoelde richtsnoeren van de Europese Commissie is immers opgenomen dat de lidstaten preventieve maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt die verband houdt met gebeurtenissen en processen die te voorzien zijn. Ook het niet behalen van het wettelijke doel voor 2025 is zodoende verwijtbaar aan de Staat. De rechtbank zal dan ook voor recht verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt door het wettelijke stikstofdoel voor 2025 van 40% niet te halen en door met de huidige ontoereikende maatregelen het wettelijk stikstofdoel voor 2030 van 50% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en zeer waarschijnlijk niet te halen (vgl. vordering Ic en Id).

Zoals eerder al is uiteengezet luidt de belangrijkste stelling van Greenpeace in deze zaak dat bij de aanpak van de stikstofproblematiek prioriteit dient te worden verleend aan de habitats en leefgebieden in de Natura 2000-gebieden die de grootste stikstofoverbelasting kennen en die zijn opgenomen op de onder 3.34 weergegeven Urgente Lijst (hierna: prioritering). Greenpeace wijst erop dat de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de wettelijke stikstofdoelen nu juist het tegenovergestelde bewerkstelligt. De meest belaste gebieden zullen als laatste onder de KDW worden gebracht, nu niet of onvoldoende tot effectieve gebiedsgebonden depositiereductie wordt overgegaan.

Tot op heden is (zonder prioritering) 28% van de habitats en leefgebieden in Natura-2000 gebieden onder de KDW gebracht. Greenpeace vordert (onder II. meer subsidiair) dat de rechtbank beveelt dat de wettelijke stikstofdoelen vanaf nu dienen te worden gerealiseerd met inachtneming van bedoelde prioritering. De rechtbank begrijpt die vordering aldus, dat de depositiereductie die nog extra nodig is om de wettelijke stikstofdoelen te halen, geheel ten goede dient te komen aan de gebieden op de Urgente Lijst. De Staat betwist gehouden te zijn tot prioritering, ook omdat in de Habitatrichtlijn geen verplichting daartoe is opgenomen, net zo min als in de Vogelrichtlijn.

De Nederlandse wetgeving die naar aanleiding van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn tot stand is gebracht heeft onbetwist de strekking om het stelsel van deze richtlijnen in het Nederlandse recht tot gelding te brengen. De rechtbank dient deze wetgeving, waaronder artikel 2.15a van de Omgevingswet, en de uitvoering daarvan uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van die richtlijnen, teneinde het met de richtlijnen beoogde resultaat te bereiken.

Zoals eerder al is uiteengezet kennen de richtlijnen een verslechteringsverbod en een resultaatsverplichting om in geval van (dreigende) verslechtering onmiddellijk passende maatregelen te nemen. Deze richtlijnen hebben als doel het waarborgen van de biologische diversiteit in EU-lidstaten door het in stand houden en beschermen van habitats en soorten die van Europees belang zijn. In de considerans bij de Habitatrichtlijn wordt de bescherming van het Europees natuurlijk erfgoed als een wezenlijk doel van algemeen belang gekwalifi-ceerd en wordt het belang van een doeltreffende uitvoering benadrukt. De doeltreffendheid wordt ook in de considerans bij de Vogelrichtlijn uitgelicht.

Dat in de richtlijnen niet expliciet is opgenomen dat de meest verslechterde habitats en leefgebieden met voorrang dienen te worden hersteld, is in de uitleg een omstandigheid zonder belang. De richtlijnen hebben namelijk als uitgangspunt dat ten aanzien van elke verslechtering onverwijld passende maatregelen moeten worden genomen, waardoor prioritering niet aan de orde zou moeten zijn.

De rechtbank heeft als taak de effectiviteit van EU-wetgeving, waaronder de richtlijnen vallen, te waarborgen. Mede in dat licht bezien leidt de rechtbank uit de zojuist genoemde doelen van de richtlijnen en het belang van de doeltreffende uitvoering daarvan af, dat uitvoering van nationaalrechtelijke wettelijke bepalingen die er toe leidt dat herstel van de meest verslechterde gebieden wordt achtergesteld, niet in lijn is met de richtlijnen.

In dit verband is van belang dat artikel 2.15a van de Omgevingswet prioritering niet uitsluit. Het tegendeel is waar, zoals uit de Memorie van Toelichting bij de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Voetnoot 60) blijkt:

Greenpeace wijst er voorts terecht op dat illustratief is voor de erkenning door de Staat van het belang van prioritering dat in de ‘Handreiking Natuurdoelanalyse bedoeld voor de eerste cyclus NDA’ van 22 juni 2022 is opgenomen als eerste stap:

De rechtbank is gezien het voorgaande met Greenpeace van oordeel dat artikel 2:15a, eerste lid, van de Omgevingswet aldus dient te worden uitgelegd dat bij het nastreven van de daarin opgenomen stikstofdoelen de meest met stikstof belaste habitats en leefgebieden niet als laatste onder de KDW gebracht kunnen worden, maar prioriteit dienen te krijgen. Dat het tot nu toe gevoerde stikstofbeleid daar (grotendeels) haaks op staat, is niet bestreden en blijkt ook uit de ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’ van het RIVM. (Voetnoot 62)

De rechtbank zal dan ook voor recht verklaren dat de Staat onrechtmatig jegens Greenpeace handelt door na te laten in het stikstofbeleid en door inzet van afdoende en effectieve maatregelen steeds prioriteit te gegeven bij de aanpak van de stikstofdepositie aan de daling van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden waar die daling van stikstofdepositie ecologisch gezien het meest urgent is (vgl. vordering Ia, tweede gedachtenstreepje).

Ten aanzien van de prioritering, moet de Staat nog worden nagegeven dat een gebiedsgerichte invulling is gegeven aan het Programma SN, dat als een vorm van prioritering kan worden gezien. De in dat kader opgestelde provinciale gebiedsgerichte plannen en de daarmee verband houdende NDA’s hebben onder meer tot doel te kunnen beoordelen of de voorgenomen maatregelen leiden tot het voorkomen van verslechtering van stikstofgevoelige habitattypen voor de betreffende concrete Natura 2000-gebieden en of aanvullende maatregelen nodig zijn, waarbij dus oog was voor de Urgente Lijst. Die aanpak kreeg vorm in het NPLG. Tijdens de mondelinge behandeling is namens de Staat echter te kennen gegeven dat het NPLG (evenals het Transitiefonds) niet zal worden voortgezet, terwijl ter vervanging daarvan slechts enkele, niet nader gespecificeerde voorgenomen plannen zijn opgesomd (waaronder investeringen in innovatie en investeringen in agrarisch natuurbeheer). De Staat heeft zich echter niet op het standpunt gesteld dat deze maatregelen de eerder vastgestelde verslechtering van de Urgente gebieden (onverwijld) met prioriteit zullen kunnen terugdraaien en dat acht de rechtbank, zonder nadere toelichting, die de Staat niet heeft gegeven, ook niet aannemelijk.

Greenpeace bepleit in dit verband dat als stikstofdoel voor 2030 niet het in artikel 2.15a van de Omgevingswet opgenomen percentage van 50% dient te worden gehaald, maar het uit het in 2021 gesloten Coalitieakkoord voortvloeiende percentage van 74%.

Aan honorering van dat standpunt staat echter in de weg dat de inhoud van een formele wet door de rechter in beginsel niet kan worden gewijzigd. Daar komt bij dat het percentage van 74% niet valt terug te voeren op een Europeesrechtelijke of (andere) door de wetgever vastgestelde regel en evenmin een onomstreden, algemeen aanvaarde wetenschappelijke basis kent. Met de Staat is de rechtbank verder van oordeel dat de Staat niet gehouden is aan afspraken uit een coalitieakkoord omdat dit een beleidsstuk met beleidsdoelstellingen is en niet is gericht op het teweegbrengen van een rechtsgevolg of gelijk te stellen is aan (formele) wetgeving.

Greenpeace wijst in dit verband nog op de omstandigheid dat het percentage van 74% uit het Coalitieakkoord van 2021 afkomstig is uit het advies ‘Niet alles kan overal’ van de Commissie Remkes. Op pagina 22 van dat advies is onder meer opgenomen:

Hoewel het advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek een gezaghebbend advies is met een degelijke wetenschappelijk basis, biedt het – gezien de taakverdeling tussen de rechter en de wetgever – niet voldoende grond voor een ophoging door de rechtbank van het wettelijk vastgelegde stikstofdoel voor 2030.

De zojuist benadrukte (beperkte) status van een coalitieakkoord geldt ook ten aanzien van het standpunt van SSC (dat overigens afwijkt van dat van de Staat) luidende dat nu in het coalitieakkoord van het huidige kabinet is opgenomen dat de KDW-en uit de wet gaan, het niet aan de rechtbank is het huidige kabinet daarin te beperken door in deze zaak vorderingen toe te wijzen.

Dit standpunt kan dan ook niet worden gevolgd. In de eerste plaats heeft de rechtbank de geldende wetgeving in acht te nemen en kan zij deze niet negeren op de enkele grond dat er een kans bestaat dat deze wetgeving in de toekomst wordt aangepast, zeker niet in een situatie, zoals hier, waarin nog geen voorstel tot wetswijziging tot stand is gekomen. Verder is in dit verband van belang dat het uit de wet halen van KDW-en niets zal veranderen aan de verplichting van de Staat om de verslechtering ten gevolge van stikstofdepositie tegen te gaan en – zo nodig – terug te draaien. Bovendien is er tot op heden geen wetenschappelijk verantwoord alternatief voor KDW/AERIUS-metingen door de regering naar voren gebracht.

Met het verlaten of verlagen van de absolute ondergrens, te weten de wettelijke stikstofdoelen, zou de Staat zich ook (nog) kwetsbaar(der) maken in geval van een door de Europese Commissie geïnitieerde inbreukprocedure, zeker als daar geen robuuste maatregelen tegenover worden gesteld. In verband met dat laatste is nog van belang dat uit het eerder genoemde Commissie/Duitsland-arrest van het Hof van 14 november 2024 (nrs. 114 en 116) valt af te leiden dat maatregelen tegen overbemesting zonder juridisch bindende en afdwingbare bepalingen niet aan de vereisten van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voldoen. In dit verband is tevens van belang de brief van de Europese Commissie aan de (destijds) Minister voor Natuur en Stikstof van 28 maart 2023, waarin staat vermeld (Voetnoot 63):

Naast een aantal verklaringen voor recht, heeft Greenpeace ook een aantal aan de Staat op te leggen bevelen gevorderd. De rechtbank hanteert in dat verband het algemene uitgangspunt dat een bevel achterwege dient te blijven als daaraan redelijkerwijs niet kan worden voldaan bij de maximaal te vergen inspanning. Verder hanteert zij in zaken zoals deze, waarbij de taakverdeling tussen wetgever en rechter speelt, het uitgangspunt dat voldoende zeker moet zijn dat andere maatschappelijke belangen en grondrechten bij toewijzing niet in te sterke mate in het gedrang zullen kunnen komen. Bedoelde taakverdeling vergt terughoudendheid van de rechter waar het gaat om een afweging van verschillende maatschappelijke belangen die in beginsel door de wetgever moet worden verricht, waarbij bovendien geldt dat de rechter geen concreet wetgevingsbevel mag geven.

Er kan redelijkerwijs geen discussie over bestaan dat het wettelijk stikstofdoel voor 2025 niet meer in de loop van dit jaar te behalen valt, zeker niet nu daarbij prioritering zal moeten worden gehanteerd. Ook bij maximale inspanning van de Staat zal dat niet kunnen lukken, waarbij een rol speelt dat de extra, veelal door de provincies te nemen maatregelen enige tijd zullen vergen en het effect daarvan zich dus ook later zal voordoen. De rechtbank zal de Staat dus geen bevel geven dit wettelijk stikstofdoel te behalen. Dat is anders wat betreft het wettelijk stikstofdoel voor 2030.

Ten aanzien van de haalbaarheid van het stikstofdoel voor 2030 (met de uit artikel 2.15a van de Omgevingswet voortvloeiende prioriteringsverplichting) overweegt de rechtbank als volgt. Namens de Staat is tijdens de mondelinge behandeling betoogd dat het wettelijk stikstofdoel voor 2030 met prioritering niet haalbaar is. Dit betoog acht de rechtbank echter niet voldoende overtuigend. Het percentage van 50% is aanmerkelijk lager dan de (zo dadelijk te bespreken) primair gevorderde percentages van 100% en 75%. Daarbij komt dat het betoog van de Staat, anders dan de betogen ten aanzien van die twee laatstgenoemde percentages, niet gegrond is op een wetenschappelijke analyse door het RIVM (Voetnoot 64) en kennelijk uitgaat van de kaasschaafmethode (generieke depositiereductie over heel het land) in plaats van een gebiedsgerichte reductie met een focus op de meest urgente gebieden.

De rechtbank stelt vast dat om er voor te zorgen dat eind 2030 50% van de Natura 2000-gebieden onder de KDW gebracht zijn, nog een reductie dient plaats te vinden van (50% als wettelijk stikstofdoel - 28% aan reeds gerealiseerde reductie =) 22%. De rechtbank dient het er gezien het voorgaande dan ook voor te houden dat het haalbaar is uiterlijk eind 2030 de resterende 22% reductie voor 100% te realiseren in het areaal van habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst. Zoals Greenpeace heeft gesteld en de Staat niet heeft bestreden bedraagt het areaal van de Urgente Lijst 69% van het totaal areaal aan stikstofgevoelige natuur. Dat betekent dat er feitelijk een percentage van (22% van 69% = (afgerond)) 32% van het areaal aan stikstofgevoelige natuur op de Urgente Lijst eind 2030 onder de KDW moet zijn gebracht.

Daarbij is van belang dat op de Urgente Lijst habitats en leefgebieden voorkomen met een – in vergelijking met de meest belaste gebieden op die lijst – relatief beperkte KDW-overschrijding. Deze habitats en leefgebieden zijn dus met relatief beperkter reducties onder de KDW te krijgen. Verder is van belang dat dus tussen de gebieden die op de Urgente lijst staan, onderling geen prioriteit hoeft te worden aangehouden; het onder de KDW brengen van elk van de habitats en leefgebieden in die gebieden telt in het kader van het behalen van het stikstofdoel even zwaar, ongeacht de mate van overschrijding. Uit de stellingen van de Staat volgt ten slotte onvoldoende dat andere maatschappelijke belangen en grondrechten bij toewijzing van dit bevel in te sterke mate in het gedrang zullen kunnen komen. Wel is helder – en de rechtbank realiseert zich dat terdege – dat het behalen van het wettelijk stikstofdoel van 50% met prioritering stevige(r), onvermijdelijke reducties in de stikstofoverbelaste gebieden vergt, waaronder die rond de Veluwe.

Het onder II, meer subsidiair, tweede gedachtenstreepje, gevorderde bevel zal worden toegewezen. De rechtbank zal de Staat bevelen om het nog niet gerealiseerde deel van het stikstofdoel van 50% van het areaal stikstofgevoelige natuur uiterlijk 31 december 2030 onder de toepasselijke KDW-en te brengen, op zodanige wijze dat daarbij steeds prioriteit wordt gegeven aan de aanpak van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden vermeld op de Urgente Lijst, wat neerkomt op 32% van het areaal aan stikstofgevoelige natuur op de Urgente Lijst. Het betoog van de Staat dat dit bevel neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen (wat niet aan de rechter is, zie daarover 5.6), faalt. De rechtbank wijst erop dat dit bevel juist gegrond is op geldende wetgeving, meer bepaald op artikel 2.15a van de Omgevingswet zoals deze bepaling hiervoor is uitgelegd (met prioriteringsverplichting). Het bevel laat het aan de Staat om te bepalen met welke concrete maatregelen hij daaraan zal voldoen. Als daarvoor nadere wetgevende maatregelen nodig zijn, is het aan de Staat om te beoordelen welke specifieke wetgeving wenselijk en noodzakelijk is.

Greenpeace heeft (primair) een bevel gevorderd dat in 2025 het gehele areaal (100%) van habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst (rood) onder de KDW moet worden gebracht, althans 75% daarvan. Verder vordert zij (primair) een bevel dat in 2030 het gehele areaal (100%) van habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst (oranje) onder de KDW is gebracht, althans 90% daarvan.

De rechtbank hanteert als uitgangspunt dat het, gezien de taakverdeling tussen wetgever en rechter, niet aan de rechter is eigenmachtig (buiten)wettelijke reductiepercentages vast te stellen, tenzij deze zijn terug te voeren op Europeesrechtelijke regels of onomstreden, wetenschappelijk algemeen aanvaarde minimumnormen. Verder brengt de rechtbank in herinnering het uitgangspunt dat alleen redelijkerwijs haalbare bevelsvorderingen worden toegewezen.

Greenpeace heeft in reactie op met name de onder 5.82.3 weergegeven conclusies erop gewezen dat de berekeningen van het RIVM uitgaan van de zogenoemde kaasschaafmethode: de berekeningen zijn gebaseerd op een generieke reductie over het gehele land en dus niet op intensievere reductie in de omgeving van de habitats op de Urgente Lijst. Greenpeace wijst er verder op dat uit een door haar in het geding gebracht rapport van Erisman en Strootman genaamd ‘Naar een ontspannen Nederland’ van 1 juli 2021 met als ondertitel ‘Hoe het oplossen van de stikstofproblematiek via een ruimtelijke benadering een hefboom kan zijn voor het aanpakken van andere grote opgaven en zo een nieuw perspectief kan opleveren voor het landelijk gebied’, volgt dat bij een gerichte emissiereductie van 50% in de landbouw (volgens de zogenoemde depositiepotentie-methode) ongeveer 80% van het oppervlak van de stikstofgevoelige natuur onder de KDW wordt gebracht (en dat het wettelijke stikstofdoel voor 2035 van 74% kan worden bereikt bij een emissiereductie in de landbouw van 38%). Daarnaast wijst Greenpeace op een rapport van Gispoint van 25 september 2024 genaamd ‘Areaal stikstofgevoelige natuur onder KDW (2030) d.m.v. depositiepotentie’ waarin met een gerichte emissiereductie (met name in het gebied rond de Veluwe) van 55 tot 60%, 75% van de habitats op de Rode Lijst onder de KDW kan worden gebracht. In het rapport van ABD Topconsult genaamd ‘Stikstofruimte voor de toekomst, Langetermijnverkenning stikstofproblematiek: doel, integraliteit en regie’ uit 2021 blijkt volgens Greenpeace zelfs dat met een daarin haalbaar geachte reductie van 50-70%, circa 90% van de stikstofgevoelige natuur onder de KDW zou kunnen worden gebracht. Greenpeace benadrukt in dit verband ten slotte dat, in de in het vorige nummer bedoelde Kennisnotitie van het RIVM ook wordt onderkend dat “Bij een gebiedsgerichte benadering […] hetzelfde resultaat [kan] worden bereikt met een kleinere emissiereductie.”

De rechtbank is in de eerste plaats met de Staat van oordeel, en Greenpeace bestrijdt dat ook in wezen niet, dat de vordering om 100% van de habitats op de Urgente Lijst (rood) onder de KDW te brengen niet kan worden toegewezen, omdat de Staat niet kan worden veroordeeld tot het (schier) onmogelijke.

Ten aanzien van de vordering om uiterlijk in 2025 75% van het areaal van de habitattypen en leefgebieden van de Urgente Lijst (rood) onder de KDW te brengen, overweegt de rechtbank als volgt. Greenpeace kan worden nagegeven dat op grond van de door haar aangehaalde rapporten mogelijk op termijn een reductie van 75% haalbaar zou kunnen zijn indien wordt gekozen voor de meest effectieve aanpak. De vordering is echter niet toewijsbaar in verband met het volgende.

De taakverdeling tussen wetgever en rechter staat eraan in de weg dat de rechtbank zelf dit percentage vaststelt. Dat is in de eerste plaats zo omdat niet kan worden aangeknoopt bij Europeesrechtelijke regels of onomstreden, wetenschappelijk algemeen aanvaarde minimumnormen/percentages. Ten tweede is dat omdat de rechtbank onvoldoende kan overzien in hoeverre toewijzing van de vordering rechten van derden én andere zwaarwegende maatschappelijke belangen zal schaden. Illustratief is dat Greenpeace niet heeft bestreden de inschatting van de Staat dat één van de scenario’s van Gispoint er waarschijnlijk toe zal leiden dat in een gebied van ongeveer 2.000 vierkante kilometer rond de Veluwe 95% van alle landbouwactiviteiten zou moeten verdwijnen. Bovendien kan de rechtbank niet overzien wat de gevolgen zullen zijn van toewijzing van de vordering met dit percentage voor bijvoorbeeld de woningbouw en de energietransactie. Bij de vaststelling van dit percentage zou de rechtbank zich te veel op het terrein van de wetgever begeven. De rechtbank verwijst naar wat zij daarover in 5.73 en 5.80 heeft overwogen.

Uiteraard geldt de verplichting het herstel van alle (zeer) urgente gebieden zo spoedig mogelijk met prioriteit te realiseren, zoals Greenpeace subsidiair vordert, maar met de Staat is de rechtbank van oordeel dat van een veroordeling om zo spoedig mogelijk een resultaat te behalen, onvoldoende bepaalbaar is of en wanneer die is nagekomen. Ook die vordering zal dus worden afgewezen.

De bevelsvorderingen met buitenwettelijke reductiepercentages kunnen evenmin worden toegewezen op grond van de door Greenpeace eveneens ingeroepen instandhoudingsverplichting uit artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn die in de Nederlandse regelgeving is opgenomen in artikel 3:59 aanhef en onder a van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Een harde termijn volgt niet uit de instandhoudingsverplichting, net zomin als een buitenwettelijk percentage.

Greenpeace vordert dat de Staat op korte termijn een programma of plan vaststelt voor het verminderen van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden. Dat plan dient volgens Greenpeace gebaseerd te zijn op bewezen effectieve maatregelen waarmee de Staat aan zijn verplichtingen zal voldoen. De Staat betoogt onder meer dat, nu deze vordering niet nader is toegelicht, niet zal kunnen worden vastgesteld wanneer aan de veroordeling zal zijn voldaan. Tijdens de mondelinge behandeling heeft Greenpeace nog kort verduidelijkt dat zij doelt op een actualisatie van het Programma SN als bedoeld in artikel 3.9, vierde lid, van de Omgevingswet.

De rechtbank zal deze vordering niet toewijzen. Om te voldoen aan zijn verplichting het wettelijk stikstofdoel voor 2030 te behalen en zich daarbij te houden aan zijn verplichting prioriteit te verlenen aan gebieden op de Urgente Lijst, zal de Staat extra maatregelen moeten treffen. Van die extra maatregelen is bij uitstek van belang dat zij werkelijk worden doorgevoerd en dat zij zullen werken. Ondanks dat het in de rede ligt dat de extra maatregelen op zo kort mogelijke termijn in een aangepast plan worden opgenomen, zal de rechtbank de Staat hiertoe niet veroordelen, nu zij met de Staat van oordeel is dat niet voldoende concreet omschreven kan worden wanneer aan een dergelijke veroordeling zal zijn voldaan, wat tot zeer moeilijk te beslechten executiegeschillen zou kunnen leiden.

Op grond van het voorgaande zal de rechtbank het volgende toewijzen:

Uit het voorgaande volgt ook dat de overige vorderingen van Greenpeace dienen te worden afgewezen, behoudens de hierna te bespreken vorderingen betreffende de dwangsom, de uitvoerbaar bij voorraad verklaring en de proceskosten.

Greenpeace vordert dat de rechtbank een dwangsom oplegt van € 100.000 per dag waarop de onrechtmatigheid voortduurt. De Staat betwist de noodzaak van een dwangsom, omdat de Staat uitvoering geeft aan rechterlijke uitspraken en dat dat in het geval van veroordeling in deze zaak niet anders zal zijn.

Ook de Staat kan als partij tot een dwangsom worden veroordeeld. Er is geen rechtsregel op grond waarvan de Staat wat dit betreft een uitzonderingspositie geniet ten aanzien van andere partijen die door de civiele rechter worden veroordeeld. Het is dan ook wel eerder gebeurd dat de Staat tot een dwangsom is veroordeeld. Wel is het zo, dat in de rechtspraak een beginsel te ontwaren valt dat erop neerkomt dat aan overheden in beginsel geen dwangsommen worden opgelegd, omdat van hen wordt verwacht dat zij rechterlijke uitspraken ook zonder de dreiging daarvan uitvoeren. In de rechtsgeleerde literatuur wordt dit wel het beginsel van constitutionele hoffelijkheid genoemd dat mede gegrond is op de veronderstelde constitutionele goede trouw van de overheid die het gezag van een rechterlijke interpretatie respecteert.

De rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat in deze zaak bijzondere aanleiding bestaat om een dwangsom op te leggen. De rechtbank roept in de eerste plaats haar oordeel in herinnering over de (verwijtbare) onrechtmatigheid van het PAS. Vervolgens is geoordeeld dat de door de vorige regering genomen maatregelen (verwijtbaar) onvoldoende zijn geweest om het wettelijke stikstofdoel voor 2025 – de absolute minimumverplichting – te kunnen behalen. Daar komt bij dat na de constatering van de vorige regering dat er – mede vanwege de bijstelling van de KDW-en in juli 2023 – extra maatregelen nodig waren, de huidige regering belangrijke pijlers onder de stikstofdepositiereductie, te weten het NPLG en het Transitiefonds, heeft geschrapt. Bovendien hecht de rechtbank belang aan de omstandigheid dat tot op heden geen beleid is afgekondigd op grond waarvan met enige wetenschappelijke zekerheid kan worden aangenomen dat bij uitvoering daarvan het wettelijk stikstofdoel voor 2030 zal worden behaald. Dit klemt te meer nu bij het behalen van dit doel prioriteit dient te worden gegeven aan het onder de KDW brengen van (zeer) urgente gebieden.

De rechtbank zal aan het bevel het wettelijk stikstofdoel met prioritering voor 2030 uiterlijk 31 december 2030 te behalen een dwangsom in de vorm van een bedrag ineens verbinden van 10 miljoen euro, in plaats van de door Greenpeace gevorderde ongelimiteerde dwangsom van € 100.000 per dag na die datum.

De Staat voert verweer tegen de gevorderde uitvoerbaarheid bij voorraad verklaring. Hij wijst op de ingrijpende gevolgen van een veroordeling omdat de betrokken bewindspersonen dan op de kortst mogelijke termijn aanvullende besluiten zullen moeten nemen. In dat kader zal dan mogelijk nieuwe wet- en regelgeving tot stand moeten worden gebracht, wat tijd kost, zeker gezien de maatschappelijk-economische impact van zulke maatregelen.