Rechtbank Gelderland, eerste aanleg - enkelvoudig bestuursrecht overig

Op 20 oktober 2016 heeft verweerder de bouw stil gelegd. Verweerder is van mening dat de woning, die toen al voor een groot deel gerealiseerd was, in strijd met het bestemmingsplan “Agrarische Enclave” is gebouwd. De woning is namelijk niet in het voor de woning bedoelde bouwvlak binnen de bestemming “Wonen” (Voetnoot 2) gebouwd, maar ongeveer 22 meter verderop in het weiland met de bestemming “Agrarisch” (Voetnoot 3). Dit weiland is mede bestemd voor het in stand houden van de openheid van het landschap.

[eiser] heeft vervolgens op 31 januari 2017 een omgevingsvergunning gevraagd om de actuele situering te legaliseren en de bouw voort te zetten. Verweerder heeft de aanvraag bij het bestreden besluit geweigerd (Voetnoot 4) wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.

De rechtbank dient eerst te beoordelen of het beroep van alle eisers ontvankelijk is. Daarvoor is vereist dat zij belanghebbenden zijn. Uitsluitend belanghebbenden kunnen immers beroep instellen tegen het bestreden besluit. (Voetnoot 5) Ingevolge artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is uitsluitend het belang van de aanvrager van een vergunning rechtstreeks betrokken bij de weigering van de aanvraag (Voetnoot 6).[eiser] is de aanvrager van de omgevingsvergunning en dus is hij rechtstreeks belanghebbende bij het besluit op de aanvraag. (Voetnoot 7) Het beroep van [eiser] is ontvankelijk.

Niet in geschil is dat de andere eisers niet de aanvrager zijn van de omgevingsvergunning, zodat hun belang op grond van vaste jurisprudentie niet rechtstreeks is betrokken bij de weigering van de vergunning. Het feit dat [eiser] en [eiser] eigenaar zijn van een deel van het perceel waarop de woning staat en van de buurpercelen en/of het feit dat zij eigenaren worden van de woning maakt hen niet belanghebbend. [eiser] en [eiser] hebben namelijk een afgeleid belang vanwege de privaatrechtelijke relatie met [eiser]. Hun belang loopt parallel met het belang van [eiser]. De rechtbank verwijst naar vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. (Voetnoot 8) Dat geldt ook voor [eiser] en [eiser]. Zij hebben een afgeleid belang vanwege hun privaatrechtelijke relatie met [eiser]. Gesteld noch gebleken is dat deze eisers in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang worden geraakt. De rechtbank verklaart het beroep van [eiser], [eiser], [eiser] en [eiser] dan ook niet-ontvankelijk.

Eiser heeft de beroepsgrond over onjuist berekende leges ter zitting ingetrokken.

Eiser stelt dat verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning voor de gewijzigde situering niet in behandeling had moeten nemen. Volgens eiser is de woning namelijk gebouwd in overeenstemming met de onherroepelijke bouwvergunning van 13 april 2016.

De rechtbank overweegt dat in deze procedure niet de vraag voorligt of de woning gebouwd is in overeenstemming met de vergunning van 13 april 2016. Voor de gevolgen in een situatie waarin zich dat voor doet verwijst de rechtbank naar vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Voetnoot 9). Daaruit blijkt dat een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan, maar in overeenstemming met een onherroepelijke bouwvergunning geacht wordt legaal te zijn. In deze procedure ligt enkel de vraag voor of verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor een gewijzigde situering in redelijkheid heeft kunnen weigeren.

Eiser voert aan dat verweerder de gemeenteraad onvolledig heeft geïnformeerd bij het aanvragen van de vereiste verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad. (Voetnoot 10) Het in opdracht van [eiser] en [eiser] opgestelde landschapsadvies van mevrouw [naam] (Voetnoot 11) is niet aan de gemeenteraad beschikbaar gesteld aldus eiser, terwijl het in opdracht van verweerder opgestelde landschapsadvies van TLU (Voetnoot 12) wel aan de raad is verstrekt. Verder betoogt eiser dat de raad de zienswijzen niet zelf heeft beoordeeld maar dat verweerder dat heeft gedaan.

De rechtbank beoordeelt of de weigering van de verklaring van geen bedenkingen rechtmatig tot stand is gekomen. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan Agrarische Enclave. De woning staat nagenoeg volledig op grond met de bestemming “Agrarisch”, zonder (agrarisch) bouwvlak. Dit agrarisch perceel heeft ook de aanduiding “open landschap” (Voetnoot 13) in het bestemmingsplan. Gronden met deze aanduiding zijn mede bestemd voor het in stand houden van de openheid van het landschap. Vanwege de strijd met het bestemmingsplan is in dit geval naast een omgevingsvergunning voor bouwen, ook een omgevingsvergunning voor planologisch afwijkend gebruik vereist. De gemeenteraad dient in dit geval een verklaring van geen bedenkingen (Voetnoot 14) af te geven op grond van artikel 6:5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (Voetnoot 15). Om de zienswijzen tegen een ontwerp-beschikking tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen te kunnen beoordelen, dient de gemeenteraad onder meer over de zienswijzen en eventuele aanvullingen te beschikken. (Voetnoot 16).

Anders dan eiser betoogt kan uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State worden afgeleid dat het de gemeenteraad vrij staat om te volstaan met het instemmen met een gemotiveerd raadsvoorstel (Voetnoot 20) betreffende de ontwerp-verklaring van geen bedenkingen. Uit het verslag van de PMA van 27 september 2018 (Voetnoot 21) leidt de rechtbank af dat de gemeenteraad herhaaldelijk heeft vergaderd over de Oudedijk 59-61. De rechtbank concludeert dat de geweigerde verklaring van geen bedenkingen rechtmatig tot stand is gekomen. De beroepsgrond slaagt niet.

De rechtbank overweegt dat verweerder niet gehouden is om een omgevingsvergunning (Voetnoot 22) te verlenen voor planologisch afwijkend gebruik maar bevoegd is daartoe. Daarbij heeft verweerder beleidsruimte. De rechtbank dient het bestreden besluit terughoudend te toetsen en zich te beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan heeft kunnen weigeren. (Voetnoot 23)

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Verweerder dient in dit geval belangen af te wegen, waarbij de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de vergunde afwijking van het bestemmingsplan moeten worden afgewogen tegen de met de afwijking gediende belangen. (Voetnoot 24)

De rechtbank stelt vast dat verweerder de omgevingsvergunning heeft geweigerd wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het bouwplan tast het open landschap onevenredig aan, de landschappelijke en stedenbouwkundige waarden worden ernstig aangetast en de woning draagt niet bij aan een verdere landschappelijke verbetering, aldus verweerder. Het standpunt van verweerder is onder andere gebaseerd op het naar aanleiding van de zienswijzen door landschapsdeskundige TLU uitgebrachte landschapsadvies en op de landschappelijke analyse van verweerder van juli 2018. In de landschappelijke analyse wordt ook ingegaan op het door eiser ingebrachte landschapsadvies van [naam] en op het landschapsadvies van TLU.

Eiser voert aan dat de ruimtelijke gevolgen van het verplaatsen van het bouwvlak en het bouwen in de agrarische bestemming beperkt zijn. Voor het betoog van eiser dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de openheid, verwijst hij met name naar het landschapsadvies van [naam] en de bij brief van 20 augustus 2020 overgelegde “Notitie landschappelijke inpassing [locatie] [woonplaats 1]” van mRO. In het landschapsadvies van [naam] wordt een nieuw inrichtingsvoorstel gedaan, met onder meer een nieuwe doorlopende ecologische zone naast de woning, bestaande uit hoog opgaande inlandse boomsoorten. Daardoor ontstaat een duidelijke afbakening van het voorerf en een verdeling van de planlocatie in een “voor” en in een “achter”. Met dit nieuwe inrichtingsplan zullen positieve kwaliteiten van de oorspronkelijke situatie, als ook de nieuwe kwaliteiten gewaarborgd worden, aldus [naam].

De rechtbank stelt vast dat mRO onder meer aanvoert dat de situatie onjuist is beoordeeld door verweerder. De afwijkende positie van de woning dient op de schaal van het landschap te worden bezien en niet ten opzichte van het bestemmingsplan volgens eiser. Dan valt de woning niet uit de toon ten opzichte van andere clusters in het gebied met de aanduiding “open landschap”. Bovendien heeft verweerder wel meegewerkt aan twee vergelijkbare bebouwingsclusters in het open broeklandschap. Daaruit leidt mRO af dat inpassing van het erf en de woning [locatie] niet leidt tot een onevenredige aantasting van het landschap. mRO acht het mogelijk de woning en de nieuwe verschijning van het cluster te compenseren.

De rechtbank stelt vast dat eiser en de gemeente Apeldoorn in het verleden overeenstemming hebben bereikt over de transformatie van het (voormalige) agrarische bedrijf van eiser naar 3 woningen. (Voetnoot 25) Het uitgangspunt van de functieverandering is dat sprake moet zijn van een landschappelijke verbetering en dat woningbouw op het (bestaande) agrarische erf gerealiseerd moet worden.

De rechtbank overweegt dat verweerder in de zogenaamde Apeldoornse kookboeken onder meer de landschapsvisie voor het buitengebied met verschillende landschapstypen heeft omschreven. De woning is gesitueerd in het landschapstype broeklanden. Uitgangspunten voor dit landschapstype zijn onder meer het weids en open houden, geen bebouwing toevoegen of bebouwing als een eiland in een zee van ruimte.

De gemeenteraad heeft het bestemmingsplan “Agrarische Enclave” vastgesteld, dat voortkomt uit het voormalige bestemmingsplan [locatie] [woonplaats 1], dat weer voortvloeit uit het erfinrichtingsplan uit 2011. De rechtbank stelt vast dat in hoofdstuk 6.3 van de plantoelichting in het bestemmingsplan “Agrarische Enclave” de streefbeelden per landschapstype zijn weer gegeven. Deze streefbeelden houden onder meer in het open houden van de broeklanden en het contrast tussen de openheid van de broeklanden en de hoger gelegen gebieden aan de rand versterken.

De rechtbank stelt verder vast dat voor het plangebied van het bestemmingsplan Agrarische Enclave ook een Beeldkwaliteitsplan is gemaakt, dat bij moet dragen aan de ambities op het gebied van het landschap. Het beeldkwaliteitsplan dient als hulpmiddel bij het bepalen van de wenselijkheid van het toepassen van de afwijkingsbevoegdheden in het bestemmingsplan. (Voetnoot 26) In de plantoelichting (Voetnoot 27) staat dat binnen de bestemming “Agrarisch” ook karakteristieke landschapswaarden voorkomen, die door middel van een gebiedsaanduiding locatie specifiek worden aangegeven. Voor de broeklanden is dit de aanduiding “open landschap”, die rust op de gronden waarop de woning staat.

De rechtbank overweegt dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woning niet bijdraagt aan de instandhouding van het open landschap. De woning heeft impact op de openheid van het landschap en valt niet weg in de bosrand, maar is vooruit geschoven naar het weiland met de aanduiding “open landschap”. Dit is niet in overeenstemming met het gemeentelijke beleid. De rechtbank concludeert dat de openheid die in de ruimtelijke beleidskaders voor dit gebied centraal staat wordt aangetast.

De rechtbank leidt ook uit het landschapsadvies van [naam] en uit de notitie van mRO af dat de openheid van het landschap wordt aangetast, maar dat dit kan worden opgelost door inpassing van de woning in het landschap en door compensatie voor het bouwen in het open landschap. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het door eiser ingebrachte inrichtingsplan met compensatievoorstellen niet kan voorkomen dat de openheid en het doorzicht wordt aangetast. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de voorstellen voor opgaande beplanting in de zone tussen woning en de beek de openheid alleen maar verder aantasten en dat de compensatievoorstellen niet opwegen tegen het definitief kwijt raken van een deel van de openheid die typerend is voor de agrarische enclave.

Anders dan eiser aanvoert is de rechtbank van oordeel dat verweerder voor de vraag of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening ook uit heeft kunnen gaan van beoordeling van de situatie op locatieniveau. Niet valt in te zien om welke reden verweerder gehouden zou zijn de ruimtelijke ordening te beoordelen op enkel een landschappelijk ingepaste eindsituatie en/of op schaal van het gebied. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de openheid van het landschap door de situering van de woning onevenredig wordt aangetast en dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgrond slaagt niet.

Niet betwist is dat de (financiële) belangen van eiser en diverse betrokken derden groot zijn en de situatie veel persoonlijk leed veroorzaakt, zoals ook ter zitting is gebleken. De rechtbank overweegt echter dat verweerder in deze procedure de ruimtelijke effecten op de openheid van het landschap in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen.

Eiser beroept zich op het vertrouwensbeginsel. Eiser stelt dat de gemeente de rooilijnen van de eerste twee woningen zelf fout uit heeft gezet en dat de gemeentelijke bouwinspecteur aanwezig was bij de inmeting van de rooilijnen voor de woning door [eiser]. Toen is er niets gezegd over een foutieve situering. Hetzelfde geldt voor de toezichthouders die tijdens de bouw van de woning niets hebben gezegd over de situering, die volgens eiser overigens in overeenstemming was met de situatietekening van de verleende bouwvergunning van 13 april 2016. Verder was het volgens eiser al sinds 2011 duidelijk dat de woning (deels) buiten de woonbestemming in het open landschap zou worden gebouwd. Verweerder heeft een schriftelijke toezegging gedaan om bouwen over de greppel te legaliseren. De commissie ruimtelijke kwaliteit was in april 2016 akkoord met de woning zoals deze is gerealiseerd.

Verweerder ontkent dat toezeggingen zijn gedaan of vertrouwen is gewekt dat gebouwd werd in overeenstemming met de verleende vergunning.

Bij de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (Voetnoot 28). De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of verricht, maar dit kan ook door anderen gebeuren, bijvoorbeeld een wethouder of derden, die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag beantwoord worden of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.

De rechtbank is van oordeel dat eiser niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met het zwijgen en/of het niet ingrijpen van de toezichthouder(s) bij het uitzetten van de rooilijnen en tijdens de bouw, gedragingen zijn verricht door of namens verweerder die bij eiser redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Eiser is immers direct betrokken geweest in het langdurige voortraject met de gemeente over het realiseren van woningen op het perceel en was op de hoogte van de uitgangspunten daarvoor. Het had in deze situatie dan ook voor de hand gelegen dat eiser bij het uitzetten zelf bij de toezichthouder had geïnformeerd of de rooilijnen op deze plek in het weiland juist werden uitgezet. Verder is niet duidelijk gemaakt op welke welbewuste standpuntbepaling van het bestuur eiser doelt. De rechtbank overweegt in dit verband dat de door eiser geschetste gedragingen en/of nalatigheid zien op beweerdelijk bij eiser gewekt vertrouwen dat er gebouwd werd in overeenstemming met de verleende bouwvergunning. Die vraag wordt in deze procedure echter niet door de rechtbank beantwoord. De foutieve uitzetting van de rooilijnen voor de eerste 2 woningen aan de Oudedijk in opdracht van verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin tot gerechtvaardigd vertrouwen bij eiser hebben geleid dat zijn woning juist is gesitueerd. Zoals verweerder betoogt is de woning ten opzichte van de eerste 2 woningen immers aanzienlijk verder in het weiland gebouwd dan noodzakelijk, uitgaande van de bestaande woningen. Het emailbericht van ambtenaar van Essen van 24 mei 2012 is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende duidelijk en niet concreet, om gewekt vertrouwen aan te ontlenen dat de gekozen situering in orde was. De rechtbank stelt tenslotte vast dat de door eiser overgelegde goedkeuring van de commissie ruimtelijke kwaliteit van 12 april 2016, die door verweerder niet wordt herkend, ziet op de uiterlijke verschijningsvorm en niet op de situering van de woning. De beroepsgrond slaagt niet.

Eiser beroept zich op het gelijkheidsbeginsel. mRO heeft uitvoerig uiteengezet dat er twee vergelijkbare gevallen zijn, waarbij nieuwe bebouwingsclusters wel zijn ingepast in het open broeklandschap.

Het eerste geval betreft het wijzigingsplan “Agrarische Enclave wijziging 2”, dat circa 1 km verderop in hetzelfde gebied met aanduiding open landschap ligt. Dit plan maakt een nieuwe bedrijfshal binnen de bestemming “bedrijf” mogelijk. De bedrijfshal is landschappelijk ingepast met een groene omzoming. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit niet vergelijkbaar is, daar het plan niets met wonen te maken heeft; het ziet op een heel andere situatie, namelijk uitbreiding van een bedrijf vanuit economische vitaliteitsvraagstukken. Verder sluit het ruimtelijk aan op naastgelegen kavels. De beroepsgrond slaagt niet.

Het tweede geval betreft het bestemmingsplan Blekemeer 26 en 28, gelegen circa 800 meter ten zuiden van de woning van eiser in hetzelfde gebied met aanduiding open landschap. Het plan maakt 5 nieuwe woningen mogelijk rondom een centraal erf. Volgens verweerder is dit niet vergelijkbaar, omdat dit een natuur- en waterverbetering betreft. Alle bebouwing aan de beek is verwijderd en met uitzondering van de nieuwe woningen op een compacter erf, zijn grote oppervlaktes omgezet naar natuur. Hoewel de woningen meer in het open landschap zijn gebouwd, is kwaliteitswinst behaald voor beek en natuur, aldus verweerder. De rechtbank overweegt dat het plan Blekemeer weliswaar ziet op “wonen” maar gericht is op natuur- en waterverbetering, waarbij grote oppervlakten nieuwe natuur is gecreëerd en een waardevolle beek is vrij komen te liggen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet vergelijkbaar is en in relevant opzicht verschilt van de situatie van de woning aan de Oudedijk. De beroepsgrond slaagt niet.

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.