Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door het college aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik, verbouwen en uitbreiden van het pand en het aanbrengen van reclame aan het pand aan [perceel] (hierna ook: het perceel) teneinde een eetcafé met snackbar en afhaalpizzeria te realiseren.
1.1.
Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met het primaire besluit van 17 juni 2021. Met het bestreden besluit van 10 november 2021 op het bezwaar van eisers heeft het college de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 22 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college en [naam 1] , samen met [naam 2] en [naam 3] namens vergunninghouder.
1.4
De rechtbank heeft na behandeling van de zaak op zitting het onderzoek geschorst om partijen in de tegen het bestreden besluit ingestelde beroepen met zaaknummers 21/6896 en 21/7052 in de gelegenheid te stellen om, kort gezegd, de standpunten over de parkeerberekening nader te onderbouwen. De zaken zijn tegelijkertijd op zitting behandeld.
1.5
Bij brief van 21 februari 2023 heeft de rechtbank het onderzoek in alle drie de zaken gesloten.
Totstandkoming van het besluit
2.1
Eisers wonen op het adres [adres] op een afstand van ongeveer [#] meter van het bouwplan. Het bouwplan is voorzien in de linkervleugel van het voormalig gemeentehuis. In de rechtervleugel is een gezondheidscentrum gerealiseerd. Met het bouwplan wordt een eetcafé/restaurant, snackbar en afhaalpizzeria gerealiseerd. Het pand wordt uitgebreid aan de voor- en zijkant om een serre, rookruimte en entrée te realiseren.
2.2
Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, ingevolge artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ingevolge artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Dorpskernen 2016’ (het bestemmingsplan) omdat een horecafunctie niet past binnen de bestemming ‘maatschappelijk’ en omdat buiten het bouwvlak wordt gebouwd. Het college heeft de functiewijziging toegestaan door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid en onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daartoe heeft het college overwogen dat het bouwplan voldoet aan het ‘Afwijkingenbeleid Gemeente Edam-Volendam 2017’ (het Afwijkingenbeleid). Voor het bouwen buiten het bouwvlak heeft het college toepassing gegeven aan artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
Overwegingen
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1
Eisers voeren aan dat artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor in dit geval niet toegepast mag worden omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat het bouwvolume niet wordt vergroot. Eisers leiden dit af uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:338. De conclusie is volgens eisers dat de verkeerde voorbereidingsprocedure gevolgd is.
4.2
Het college stelt zich op het standpunt dat voor de vraag of het bouwvolume wordt vergroot slechts gekeken dient te worden naar het deel van het bouwplan waarop de functiewijziging ziet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744, volgt dat de verschillende sub leden uit artikel 4, van bijlage II van het Bor gecombineerd mogen worden. De door eisers aangehaalde uitspraak is niet relevant omdat in het onderhavige geen sprake is van nieuwbouw.
4.3
De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1697, waarin ook wordt verwezen naar de door het college hiervoor genoemde uitspraak. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 10.1 als volgt:
“In de Nota van toelichting bij het besluit tot wijziging van het Bor per 1 november 2014 (Stbl. 2014, 333, blz. 50-51) is, zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 22 maart 2017 heeft overwogen, vermeld dat de verscheidene onderdelen van artikel 4 van bijlage II van het Bor in één omgevingsvergunning gecombineerd kunnen worden toegepast. Gelet hierop heeft het algemeen bestuur naar het oordeel van de Afdeling ook in het onderhavige geval tegelijkertijd een omgevingsvergunning kunnen verlenen voor het gewijzigde gebruik van een gedeelte van het gebouw met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor en voor een uitbreiding van dat gebouw met toepassing van het vierde lid van dat artikel. De zinsnede "eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bouwoppervlakte of het bouwvolume niet vergroten" in artikel 4, negende lid, van het Bor heeft naar het oordeel van de Afdeling alleen betrekking op bouwactiviteiten waarvan het gebruik met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, wordt vergund en niet op bouwactiviteiten die met toepassing van artikel 4, aanhef en vierde lid, worden vergund.”
Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat tegelijkertijd een omgevingsvergunning verleend kan worden voor wijziging van het gebruik en uitbreiding van het gebouw, nu voor het bouwen buiten het bouwvlak toepassing is gegeven aan artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor en voor de wijziging van het gebruik artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor.
De beroepsgrond slaagt niet.
Toetsingskader
5. Het college heeft de bevoegdheid om af te wijken van de regels in het bestemmingsplan als een aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij de afweging om al dan niet van die bevoegdheid gebruik te maken heeft het college beleidsruimte. De bestuursrechter toetst of de motivering die het college aan zijn besluit ten grondslag legt niet onredelijk is. Dit is een terughoudende toets. Eisers voeren aan dat het college geen medewerking mocht verlenen aan het bouwplan omdat niet wordt voldaan aan het Afwijkingenbeleid en onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen.
6.1
Volgens eisers voldoet het bouwplan niet aan het bepaalde in artikel 2.2.1, aanhef en onder 2, van het Afwijkingenbeleid waarin staat dat een aanvraag dient te voldoen aan het gemeentelijk beleid. In dat kader verwijzen eisers naar de ‘Visie Raadhuisstraat’ waarin horeca niet als gepaste toevoeging voor de gemeente wordt genoemd. Verder staat in de Nota Horecabeleid dat in het verleden een horecastop is ingelast vanwege de overlast door verkoop van alcohol in de avond en nacht. Het college had daarom niet mogen toestaan dat de horecagelegenheid in de avond en nacht geopend is en alcohol verkoopt. Verder staat in het horecabeleid dat het typisch Hollands karakter in de gemeente behouden moet blijven. Het bouwplan heeft een moderne uitstraling door de serre en reclameborden en voldoet daar niet aan, aldus eisers. Verder is het bouwplan in strijd met artikel 2.2.1, aanhef en onder 8, van het Afwijkingenbeleid omdat geen planschadeovereenkomst is gesloten.
6.2
Het college stelt zich op het standpunt dat het Afwijkingenbeleid bedoeld is als afwegingskader ter aanvulling van het bestemmingsplan en om invulling te geven aan nog onbekende of specifieke ontwikkelingen. In het Afwijkingenbeleid staat dat medewerking verleend kan worden aan veranderingen van het gebruik van panden als de ruimtelijke effecten passen binnen het karakter van de omgeving en in overeenstemming zijn met het gemeentebeleid op dat terrein. In 2015 heeft de gemeenteraad van de voormalige gemeente Zeevang de Visie Raadhuisstraat vastgesteld. Het doel van die visie is om een kader te schetsen voor toekomstige ruimtelijke initiatieven in de Raadhuisstraat. In de visie staat dat omdat de Raadhuisstraat functioneel gezien de dorpskern van Oosthuizen is, functiemenging gestimuleerd wordt om de kern levendig te houden. Volgens het college past een horecagelegenheid daarbij. In de Nota Horecabeleid is de horecavisie voor deelgebieden in de gemeente Edam-Volendam beschreven. Het bouwplan hoort bij het deelgebied ‘Oosthuizen en de dorpslinten’. Voor dit gebied ligt de focus vanuit toeristisch oogpunt op het verlevendigen van het gebied en het bevorderen van de spreiding van bezoekers binnen de gemeente. Nieuwe initiatieven worden in dit gebied gestimuleerd. Het college acht het bouwplan passend binnen het karakter van de omgeving en een gewenste toevoeging aan de bestaande voorzieningen in het centrum van Oosthuizen. Verder kunnen verzoeken om tegemoetkoming in planschade bij het college worden ingediend.
6.3
In het door eisers aangevoerde ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met het Afwijkingenbeleid. In de Visie Raadhuisstraat staat dat vele invullingen voor de locatie te bedenken zijn. Een horecafunctie is daarbij niet uitgesloten. Dat in het verleden een horecastop van kracht is geweest in de gemeente Edam-Volendam betekent evenmin dat het college voor het onderhavige bouwplan geen vergunning zou mogen verlenen. Het college heeft toegelicht dat horeca initiatieven in de omgeving worden gestimuleerd. Wat betreft de uitstraling van het bouwplan en de reclame-uitingen heeft de welstandscommissie een positief advies gegeven. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke uitstraling of dat niet aan het beleid wordt voldaan. Verder bestaat de mogelijkheid om een planschadeverzoek te doen aan het college.
De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eisers voeren aan dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen omdat als gevolg van het bouwplan hun woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast. Eisers vrezen voor geluids- en geuroverlast en hinder als gevolg van een toename aan verkeersbewegingen. Ook hier verwijzen eisers naar het Afwijkingenbeleid, namelijk het genoemde onder 7 in artikel 2.2.1, waar staat dat een aanvraag geen onevenredige hinder mag opleveren voor aangrenzende bestemmingen. Ten aanzien van het aspect geluid, voeren eisers aan dat overlast zal ontstaan met name op het terras en tijdens evenementen. Omdat de andere bedrijfsfuncties in de buurt sluiten om 18:00 uur zal het geluid afkomstig van de horecagelegenheid daarna extra hoorbaar zijn. Eisers vinden het onredelijk dat de horecagelegenheid tot later open mag zijn. Eisers wonen in een oud pand dat niet goed te isoleren valt. Verder vrezen eisers voor overlast als gevolg van een toename aan verkeersbewegingen. Met name in de avond zullen bezoekers luidruchtig naar huis lopen of fietsen. Het college had een akoestisch onderzoek moeten uitvoeren naar de impact van de verkeersbewegingen, het gebruik van het terras, de muziek en de apparaten. Ten slotte voeren eisers aan dat geurhinder zal ontstaan door frituurdampen. Volgens eisers steekt de afvoerpijp minder dan 2 meter boven de hoogste daklijn uit. Om die reden dient een ontgeuringsinstallatie te worden geplaatst en dit zien eisers niet terug op de bouwtekeningen.
7.2
Het college verwijst naar de VNG-uitgave ‘Bedrijven en milieuzonering 2009’ waarin het bouwplan wordt aangemerkt als milieucategorie 1. Voor deze categorie wordt ten aanzien van geur en geluid in beginsel een richtafstand van 10 meter aangehouden. De [perceel] is gelegen in gemengd gebied zodat de richtafstand met één stap verkleind mag worden. Dat betekent dat een afstand van 0 meter ook acceptabel wordt geacht. Verder volgt uit de VNG-brochure dat horecagelegenheden in ‘functiemengingsgebieden’, zoals dorpskernen, kunnen worden aangemerkt als ‘categorie A’. Dit type activiteiten zijn nauwelijks milieubelastend voor de omgeving en mogen daarom direct naast woningen plaatsvinden. Wel dient aan de regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer te worden voldaan. Vergunninghouder dient een milieumelding te doen en dan worden de aspecten geur en geluid verder beoordeeld. Indien nodig stelt het college voorschriften vast, bijvoorbeeld over een ontgeuringsinstallatie. Ten slotte waren er in 2014, toen het gemeentehuis nog in gebruik was, gemiddeld 1.977 verkeersbewegingen per dag. De horecagelegenheid genereert slechts
47 verkeersbewegingen per dag, met name op de rustigere momenten in de avond. Het is niet aannemelijk dat eisers daar overlast van zullen ervaren. Het college stelt zich derhalve op het standpunt dat door realisering van het bouwplan geen onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat plaatsvindt.
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op voorgaand standpunt kunnen stellen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1 luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)
Artikel 2.12 luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
(…)
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (…)
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 4 luidt, voor zover van belang, als volgt:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
(…)
9 het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
(…)
Bestemmingsplan Dorpskernen 2016
Artikel 11 luidt, voor zover van belang, als volgt:
11.1
Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
11.2.1
Algemeen
Op deze gronden mogen uitsluitend ten behoeve van deze bestemming bouwwerken worden gebouwd.
11.2.2
Gebouwen
Voor gebouwen geldt dat gebouwen uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden gebouwd (…)
Afwijkingenbeleid Gemeente Edam-Volendam 2017
“Artikel 2.2.1 Algemene regels
Een planologische afwijkingsmogelijkheid kan alleen worden verleend, mits:
(…)
2 De aanvraag past binnen het gemeentelijke beleid en mag de uitvoering van beleid/een
bestemmingsplan dat in voorbereiding is niet bemoeilijken;
(…)
7 De aanvraag geen onevenredige afbreuk doet aan of geen onevenredige hinder/ beperkingen (bijv. bezonning) oplevert voor aangrenzende of nabije functies en bestemmingen;
8 De aanvrager met de gemeente een planschadeverhaalsovereenkomst sluit.
Burgemeester en wethouders kunnen aan medewerking nadere voorschriften verbinden met het oog op een goede ruimtelijke ordening.”