Rechtbank Oost-Brabant, voorlopige voorziening omgevingsrecht

Het terras is onderdeel van een binnenterrein dat is gelegen aan de achterkant van woningen aan de Noordkade en het Heilig Hartplein. Het terrein wordt aan alle kanten omsloten door gevels. Het terrein wordt door een erfafscheiding met het perceel van verzoekers gescheiden. Het deel dat behoort bij het hotel vormt daarmee een binnentuin waar het terras van het restaurant ligt. Het terras en de binnentuin grenzen aan de achtertuin van de woning van verzoekers.

Verzoekers vrezen voor een aanzienlijke toename van geluidoverlast afkomstig van het terras. Zij zijn niet tegen het gebruik van het restaurant door hotelgasten, maar als het restaurant ook wordt opengesteld voor anderen, neemt de kans toe dat het terras intensiever wordt gebruikt, onder meer voor borrels en feesten en partijen. Het stemgeluid van de bezoekers van het restaurant geeft een aanzienlijke geluidsoverlast. Daarbij komt dat vergunninghoudster volgens verzoekers zich in het verleden niet heeft gehouden aan afspraken die met hen zijn gemaakt. In tegenstelling tot de gemaakte afspraken, is het restaurant niet alleen voor hotelgasten opengesteld, aldus verzoekers.

6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op deze vergunning van toepassing blijft.

7. - Op 10 juli 2020 heeft het college aan Portum B.V. een omgevingsvergunning 1e fase verleend om het pand aan de Noordkade 1-2 in Veghel als hotel in gebruik te nemen.

Het ziet op een kleinschalig hotel met vergaderruimten en een restaurant.

- Bij besluit van 31 mei 2023 heeft de burgemeester aan [naam] een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2.28 Algemene plaatselijke verordening Meierijstad (APV) verleend voor het exploiteren van de openbare inrichting Hotel The Yard Noordkade op de locatie.

- Hotel The Yard is op twee locaties gevestigd. Aan de overzijde van het hotel ligt aan de Zuidkade 3 de andere locatie, waar onder andere feesten en partijen worden georganiseerd.

Met de aanvraag om omgevingsvergunning beoogt vergunninghoudster niet alleen hotelgasten maar ook passanten de gelegenheid te bieden het restaurant en bijbehorend terras te bezoeken.

- Op 16 juli 2024 heeft het college een aanvraag ontvangen van [naam] tot wijziging van de bij besluit van 31 mei 2023 verleende exploitatievergunning. Verzocht wordt om de beperkingen in deze vergunning ten aanzien van het aanbieden van horecafaciliteiten aan uitsluitend hotelgasten op te heffen.

Aan de exploitatievergunning zijn 12 voorschriften verbonden, waaronder:

7. Het organiseren van evenementen is niet toegestaan;(…).

9. Het tuinterras dient tussen 22:00 uur en 06.00 uur gesloten te zijn.

10. Voordat de gasten, die uitsluitend het restaurant bezoeken, op het terras kunnen worden toegelaten, dient de geluidwerende voorziening in de vorm van een muur gerealiseerd te zijn (..).

10. Verzoekers betogen dat de omgevingsvergunning en de exploitatievergunning zijn verleend in strijd met eerdere afspraken en toezeggingen. In de omgevingsvergunning van 10 juli 2020 was de voorwaarde opgenomen dat geen horeca aan passanten mocht worden aangeboden. In de oorspronkelijke exploitatievergunning was dezelfde voorwaarde opgenomen. The Yard heeft zich naast de woning van verzoekers gevestigd op grond van de uitdrukkelijke toezegging dat het horecagedeelte niet voor passanten zou worden opengesteld. In de Nota van Zienswijzen is dit opgenomen. Op grond van deze toezegging - en de door het college in verband hiermee gestelde voorwaarde - hebben verzoekers geen bezwaar gemaakt tegen de vestiging van het hotel. Het is in strijd met het vertrouwensbeginsel om binnen twee jaar na de opening van het hotel toe te staan dat het hotelrestaurant toch voor eenieder opengesteld wordt.

Het betoog slaagt niet. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zover dat het college op grond van dat beginsel aan eerdere besluitvorming is gebonden. Het college diende te beslissen op de aanvraag zoals deze door vergunninghoudster is ingediend, terwijl de Wabo aan het college de bevoegdheid toekent om van het bestemmingsplan af te wijken, ongeacht de besluitvorming uit het verleden. De voorzieningenrechter kan zich voorstellen dat het een onbetrouwbare indruk wekt bij verzoekers, maar een andere opvatting zou het wettelijk systeem van de Wabo doorkruisen en het college of de gemeenteraad in de tijd onbeperkt binden aan eerdere besluitvorming, hoewel die politiek of beleidsmatig achterhaald is of wordt ingehaald door nieuwe feiten en omstandigheden. Dat is een uitkomst die maatschappelijk niet kan worden aanvaard. In dit geval is de aanvraag van vergunninghoudster ingegeven door de omstandigheid van na de vergunningverlening in 2020 dat het volgens vergunninghoudster voor de continuering van haar bedrijfsvoering noodzakelijk om het restaurant open te stellen. Het beroep dat verzoekers doen op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (Voetnoot 2) baat hen dan ook niet. Voor zover verzoekers zich beroepen op afspraken die zij met vergunninghoudster hebben gemaakt, is het college niet aan die afspraken gebonden, alleen al omdat het die afspraken niet met verzoekers heeft gemaakt. Dit oordeel neemt niet weg dat het college bij de vraag of het aan de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden wil meewerken, wel rekening moet houden met de eerder verleende omgevingsvergunning en de beperkingen die daarin zijn opgenomen.

Voor zover verzoekers er op hebben gewezen dat vergunninghoudster het geluidscherm (de muur die ook fungeert als erfafscheiding) zoals aangevraagd niet heeft gerealiseerd, is gebleken dat het geluidscherm is gebouwd. Op 3 oktober 2024 heeft een toezichthouder geconstateerd dat een erfafscheiding is opgetrokken in de vorm van een halfsteensmuur van 2 meter hoogte. De voorzieningenrechter ziet in dit betoog van verzoekers daarom geen aanleiding voor schorsing van de omgevingsvergunning.

Voor zover verzoekers aanvoeren dat het college de omgevingsvergunning behoorde te weigeren omdat vergunninghoudster in het verleden de vergunning niet na heeft geleefd die haar in 2020 is verleend, is dat geen reden voor weigering van de omgevingsvergunning. Het college moet nagaan of met uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaat. Bij het eventueel verbinden van voorschriften moet het college nagaan of die handhaafbaar zijn, in welk verband rekening kan worden gehouden met de handhaafbaarheid van de omgevingsvergunning die in 2020 aan vergunninghoudster is verleend.

Het college kan afwijken van het bestemmingsplan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening. Onderdeel van de goede ruimtelijke ordening is een goed of aanvaardbaar woon- en leefklimaat, in welk verband ook rekening moet worden gehouden met de te verwachten geluidsoverlast die de te vergunnen activiteit gaat veroorzaken voor de omgeving. Bij de beslissing over een omgevingsvergunning om af te wijken van een bestemmingsplan, heeft het college beleidsruimte en moet het de betrokken belangen afwegen. Dat betekent dat de voorzieningenrechter terughoudend toetst of het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Hij stelt daarom niet zijn eigen afweging in de plaats van het college, maar toetst aan de hand van de aangevoerde gronden of het college in redelijkheid en in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Verder beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden of het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen in overeenstemming is met het recht.

Op de omgevingsvergunning is de Beleidsregel kruimelgevallen gemeente Meijerijstad (de beleidsregel) van toepassing. Voor zover van belang, is daarin als minimaal vereiste voor afwijking van het bestemmingsplan gesteld dat het woon- en leefmilieu van de onevenredig wordt aangetast door de aangevraagde activiteit. Het hanteert verder als beleid om bij de afweging gebruik te maken van de handreiking “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (de VNG-handreiking). De VNG-handreiking bevat richtafstanden die tussen activiteiten en geluidgevoelige gebouwen kunnen worden aangehouden. Als wordt voldaan aan de richtafstand is daarmee in beginsel sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als het gaat om het aspect geluid. Dat is anders als de feiten en omstandigheden of het type geluid een aanvullende motivering vergen.

De voorzieningenrechter maakt uit het standpunt van het college op dat het een woon- en leefklimaat in dit geval aanvaardbaar acht als aan de richtafstanden in de VNG- handreiking kan worden voldaan en de omvang van de geluidbelasting niet groter is dan de etmaalwaarde van 50 dB(A) die als richtwaarde wordt aanbevolen in de handreiking voor een “gemengd gebied” en ook in het Activiteitenbesluit is opgenomen als dagwaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Verder stelt het zich op het standpunt dat vergunninghoudster met de uitbreiding daaraan kan voldoen, waarbij het verwijst naar het geluidrapport. Deze standpunten zal de voorzieningenrechter hierna beoordelen aan de hand van de gronden van verzoekers.

De omgeving van de Noordkade voldoet aan de omschrijving van “gemengd gebied”, zoals die in de VNG-handreiking is opgenomen. Het gaat dus om een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast de woning van verzoekers bevinden zich namelijk bedrijven en horeca. Dat aan het perceel van verzoekers een woonbestemming is toegekend, maakt niet dat de omgeving als “rustige woonwijk” kwalificeert of dat voor hen de aanbevelingen moeten worden gevolgd voor dat type omgeving. Het gaat bij de typering van het gebied om de kwalificatie van de omgeving en niet om het perceel van verzoekers. Dat betekent dat aan de richtafstand in de VNG-handreiking wordt voldaan. Dat betekent ook dat de in het geluidrapport gehanteerde etmaalwaarde van 50 dB(A) past bij de kwalificatie van de omgeving van de woning van verzoekers en The Yard in de VNG-handreiking en aansluit bij de het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau voor de dagperiode (van 07.00-19.00 uur) in het Activiteitenbesluit.

In het geluidrapport is als geluidbelasting een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LarLt) van 49 dB(A) berekend op de achtergevel van verzoekers (hoogte 1,5 m) en 50 dB(A) in de buitenruimte van verzoekers. In het kader van het Activiteitenbesluit wordt niet getoetst in buitenruimten. In het kader van een goede ruimtelijke ordening is het geluidniveau LarLt in de buitenruimte wel berekend. Dat sprake is van een omsloten buitenruimte bij verzoekers maakt op zich niet dat 50 dB(A) LarLt bij “gemengd gebied” onterecht als etmaalwaarde gehanteerd is. Dat het maximale geluidsniveau (Lamax) in de buitenruimte niet specifiek is berekend maakt ook niet dat alleen al daarom geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

Wat betreft de door verzoekers gestelde gebreken in het geluidrapport overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

In het argument van verzoekers dat het college bij het vaststellen van de geluidsbelasting ten onrechte geen rekening heeft gehouden met gevelreflectie, ziet de voorzieningenrechter naar voorlopig oordeel wel aanleiding voor de conclusie dat de berekende geluidbelasting niet representatief is. Het binnenterrein wordt aan alle kanten omsloten door gevels. Zoals ook door het college tijdens de zitting is bevestigd, is daarmee in het geluidrapport geen rekening gehouden door een straffactor van maximaal 3 dB(A) bij de berekende geluidbelasting op te tellen. Dat betekent dat de geluidbelasting in de praktijk mogelijk hoger kan zijn dan berekend. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het stemgeluid maatgevend is voor de te verwachten geluidsoverlast door verzoekers en dat het een specifiek en impulsachtig karakter kan hebben, bijvoorbeeld als mensen borrelen of in grotere groepen eten en drinken. Gezien de specifieke ligging van het buitenterras in een binnenterrein, kan daar ook het effect van de reflectie op de gevels bij komen. In dat verband wijst de voorzieningenrechter nog op artikel 22.70, eerste lid, aanhef en onder b, van het Omgevingsplan Meijerijstad, op grond waarvan stemgeluid afkomstig van een terras op een binnenterreinen niet buiten beschouwing wordt gelaten bij de naleving van de geluidnormen die in artikel 22.63 van dat plan zijn opgenomen.

Tijdens de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat ook als de straffactor moet worden meegerekend, het de geluidbelasting niet van een zodanig hoog niveau vindt dat het woon- en leefklimaat voor verzoekers onaanvaardbaar wordt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op dat standpunt heeft kunnen stellen, als aan de omgevingsvergunning een aantal voorschriften worden verbonden. Deze voorschriften zal hij hierna als voorlopige voorziening opnemen in de beslissing. De voorzieningenrechter is daarmee van oordeel dat na herstel van het gebrek en met het verbinden van de voorschriften de omgevingsvergunning bij een beslissing op bezwaar in stand kan blijven. De voorzieningenrechter neemt bij zijn oordeel in aanmerking dat de woning van verzoekers en The Yard zijn gelegen in “gemengd gebied” en het terras al bestaat , zij het onder de oude vergunning met een beperkter publiek. Het maakt daarbij niet uit of het geluid afkomstig is van hotelgasten of van passanten.

Verzoekers vrezen met name voor (stem)geluid als het terras voor borrels, feesten en partijen wordt gebruikt, de intensivering van het gebruik omdat het open wordt gesteld voor passanten en het dagelijks gebruik van het terras. Tijdens de zitting heeft vergunninghoudster laten weten dat het restaurant van maandag tot en met zaterdag tot 23.00 uur is geopend, maar niet op zondag, terwijl het terras volgens het geluidrapport maar tot 22.00 uur is geopend. Gezien de betrokken belangen en om misverstanden over wat behoort tot het bereik van de omgevingsvergunning te voorkomen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de volgende voorlopige voorzieningen te treffen:

- het buitenterras van The Yard, locatie Noordkade, (het buitenterras) dient van maandag t/m zaterdag tussen 22.00 uur en 06.00 uur gesloten te zijn;

- in afwijking hiervan is het houden van groepsborrels op het buitenterras van maandag tot en met zaterdag toegestaan tot maximaal 19.00 uur;

- op zondag is het buitenterras gesloten;

- evenementen, feesten en partijen zijn op het buitenterras niet toegestaan;- het maximum aantal zit- en staplaatsen tezamen op het buitenterras bedraagt 35;

- het is niet toegestaan om op het buitenterras muziek (live) muziek ten gehore te brengen of te zingen.

12. Verzoekers stellen dat tot dusver het horecagedeelte (restaurant) en het bijbehorende terras ondersteunend was aan het hotel. Op grond van artikel 2.29 lid 4 van de APV moet ondersteunende horeca inclusief terras dan in ieder geval gesloten zijn tussen 19.00 uur en 6.00 uur. In het akoestisch onderzoek wordt gerekend met een openingstijd tot 22.00 uur. Dit is een wezenlijke verruiming van de gebruiksmogelijkheden van de horeca. Daarover is in het besluit niets overwogen. Daardoor is sprake van een onaanvaardbare aantasting van het woongenot van verzoekers.

De burgemeester stelt dat is uitgegaan van het bij de aanvraag voor de omgevings-vergunning gevoegde geluidrapport. In de exploitatievergunning zijn tevens de geluidsnormen vastgelegd omdat op grond van artikel 1:8 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Meijerijstad een exploitatievergunning alleen kan worden verleend als de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. In voorschrift 12 van de exploitatievergunning is bepaald dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de avondperiode niet meer dan 45 dB(A) mag bedragen. Uit dat voorlopig oordeel blijkt dat geluidbelasting die het gebruik van het buitenterras veroorzaakt, hoger zal zijn dan 45 dB(A), wat ook al bleek uit het geluidrapport. Daarmee is de exploitatievergunning niet afgestemd op de omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding om voorschrift 12 in zoverre te schorsen. Hij volstaat daarmee gezien de voorlopige voorziening die is getroffen ten aanzien van de omgevingsvergunning. Daarbij neemt hij in aanmerking dat het maximale geluidniveau dat in voorschrift 12 is opgenomen, in werking blijft en dat bij het toezicht op de naleving daarvan het stemgeluid niet buiten beschouwing wordt gelaten.