Rechtbank 's-Hertogenbosch, eerste aanleg - meervoudig civiel recht overig

Zaaknummer : 61157 / HA ZA 01-0125

Datum uitspraak: 25 september 2002

DE STAAT DER NEDERLANDEN,

zetelende te 's-Gravenhage,

eiser,

procureur mr. J.E. Lenglet,

de naamloze vennootschap N.V. ELEKTRICITEITS PRODUKTIEMAATSCHAPPIJ ZUID-NEDERLAND EPZ,

gevestigd te Eindhoven,

gedaagde,

procureur mr. J.H.M. Erkens.

Het verdere verloop van het geding blijkt onder meer uit de volgende stukken:

- het proces-verbaal van getuigenverhoor aan de zijde van de Staat d.d. 25 januari 2002;

- het proces-verbaal van getuigenverhoor aan de zijde van de Staat d.d. 8 maart 2002;

- het proces-verbaal van tegenverhoor aan de zijde van EPZ d.d. 5 april 2002;

- de conclusie na enquête van de Staat;

- de conclusie van antwoord na enquête van EPZ;

- de akte van de Staat.

2.1. De Staat is toegelaten te bewijzen dat de Staat en de SEP (EPZ) op of omstreeks 14 december 1994, althans in 1994, een civielrechtelijke overeenkomst zijn aangegaan, waarbij is overeengekomen dat de KCB uiterlijk op 1 januari 2004 definitief zou worden gesloten.

De Staat heeft de navolgende getuigen doen horen:

-[getuige a], destijds minister van Economische Zaken;

-[getuige b], destijds directeur-generaal energie van het ministerie van Economische Zaken;

-[getuige c], destijds plaatsvervangend directeur elektriciteit van het ministerie van Economische Zaken;

-[getuige d], destijds hoofd van de directie elektriciteit van het ministerie van Economische Zaken;

-[getuige e], destijds voorzitter van de directie van de SEP;

-[getuige f], destijds adjunct-directeur van de SEP;

EPZ heeft de navolgende getuige doen horen:

-[getuige g], destijds statutiar directeur van EPZ.

2.2. Bij de beoordeling van het bijgebrachte bewijs is het navolgende van belang.

Op grond van artikel 15 lid 1 van de elektriciteitswet 1989 moest door de SEP in elk even jaar een elektriciteitsplan (verder: E-plan) worden vastgesteld, waarin de ontwikkeling van de elektriciteitsvoorziening in Nederland werd aangegeven. Op grond van artikel 15 lid 4 sub a van die wet moest in het E-plan onder meer worden vermeld het tijdstip, voorzover dit valt binnen 20 jaar na het jaar van de vaststelling van het plan, waarop een installatie tot het opwekken van elektriciteit definitief buiten gebruik zou worden gesteld. In het elektriciteitsplan 1995-2004 stond voor de KCB een sluitingsdatum van 1 januari 2007 vermeld. In de daaraan voorafgaande E-plannen was telkens een sluitingsdatum van 1 januari 2004 voorzien. De verlenging van de bedrijfsduur hield verband met aanzienlijke investeringen voor de uitvoering van modificaties in het kader van de periodieke actualisering van het veiligheidsniveau. "Om de investering die hiermee gemoeid is ook in economisch opzicht te kunnen verantwoorden, is het wenselijk nu te besluiten dat deze eenheid dan ook tot 2007 in bedrijf zal blijven", zo vermeldt paragraaf 6.3. van genoemd E-plan.

Het E-plan 1995-2004 was op 11 juli 1994 door de minister van EZ (verder: de minister) goedgekeurd. Nadat de motie Vos was aangenomen ontstond de noodzaak van overleg tussen EZ enerzijds en de SEP anderzijds. De Staat had niet het recht ambtshalve te besluiten tot het alsnog onthouden van goedkeuring aan het E-plan. Verder lag er weliswaar een bezwaarschrift van Greenpeace tegen het E-plan, doch blijkens de afgelegde getuigenverklaringen heeft dit bezwaarschrift van Greenpeace geen enkele inhoudelijke rol gespeeld bij het overleg tussen de Staat en de SEP. Uit niets blijkt dat de bezwaren van Greenpeace op zichzelf noopten tot het voeren van overleg en/of het alsnog onthouden van goedkeuring aan het E-plan en verder is van belang dat de minister het E-plan voor een deel kon goedkeuren indien de SEP daaraan de voorkeur gaf (artikel 19 lid 2 van de Elektriciteitswet 1989). Dat nader overleg werd gevoerd na de motie Vos lag ook in de lijn van de verhoudingen tussen de SEP en het ministerie van EZ. In dit verband is relevant dat de getuige [getuige a] heeft verklaard dat het ministerie van EZ indertijd veelvuldig contact had met de SEP en dat er een zeer hechte samenwerking was tussen de overheid en de elektriciteitssector. Er was een zodanig nauw contact dat er naar werd gestreefd wederzijds geen beslissing te nemen die de ander onwelgevallig was, zo verklaart [getuige a]. De getuigen [getuige b], [getuige c], [getuige d] en [getuige f] bevestigen dit. Uit deze getuigenverklaringen blijkt dat over een E-plan veelal al voor de vaststelling daarvan door de SEP intensief werd overlegd met EZ en dat werd gestreefd naar overeenstemming vooraf over de inhoud van dat plan. De getuige [getuige e] is de enige die in dat verband een formeler standpunt inneemt.

2.5. Gegeven de hiervoor geschetste verhouding tussen de SEP en de minster/het ministerie van EZ lag het alleszins voor de hand dat na het aannemen van de motie Vos intensief overleg plaatsvond over de ontstane situatie. Tevens moet voor de SEP en de Staat duidelijk zijn geweest dat een eerdere sluitingsdatum, zo de SEP en EZ het daarover eens konden worden, in het E-plan moest worden vastgelegd. Dat vloeide zonder meer voort uit de Elektriciteitswet 1989. De rechtbank acht het onbestaanbaar dat er een discrepantie zou bestaan tussen enerzijds afspraken tussen EZ en de SEP over de eerdere sluitingsdatum van de KCB per 1 januari 2004 en anderzijds de in het E-plan voorziene sluitingsdatum van 1 januari 2007. In die zin kan dan ook niet anders worden geconcludeerd dan dat het overleg tussen EZ en de SEP in ieder geval de vraag betrof of overeenstemming kon worden bereikt over wijziging van het E-plan in de vorm van gedeeltelijke goedkeuring daarvan. Dat partijen die formele invalshoek volstrekt duidelijk was, blijkt uit de omstandigheden dat het verslag van de bespreking van 14 december 1994 vermeldt dat het overleg is te beschouwen als een overleg als voorzien in artikel 19, eerste lid van de Elektriciteitswet en dat de minister heeft besloten tot gedeeltelijke goedkeuring van het E-plan, dat wil zeggen met uitzondering van de bedrijfsduurverlenging van de KCB en dat de brieven aan de SEP en de voorziter van de Tweede Kamer een sterk formele invalshoek hebben. Dat partijen zich van hun formele band bewust waren blijkt ook uit de navolgende getuigenverklarin-gen.

De getuige [getuige a] heeft verklaard dat het op 14 december 1994 zaak was om aan de bereikte overeenstemming ook uitvoering te geven door alle procedures in werking te zetten, de getuige [getuige b] heeft verklaard dat de bereikte overeenstemming mede inhield dat de SEP akkoord zou gaan met een partiële goedkeuring van het E-plan, waarin dan als sluitingsdatum van de centrale 1 januari 2004 werd vastgesteld, de getuige [getuige c] heeft verklaard dat de afspraak met de SEP inhield dat de kerncentrale in 2004 zou sluiten en dat de SEP zich niet zou verzetten tegen de formele afronding die nodig was om dat te bewerkstelligen, de getuige [getuige e] heeft verklaard dat [getuige b] en hij het eens waren over sluiting van de kerncentrale op 1 januari 2004, niet later, maar ook niet eerder en dat het E-plan aldus zou worden aangepast en dat tegen de gedeeltelijke goedkeuring van het E-plan door de SEP geen bezwaar zou worden ingediend.

2.7.3. De getuige [getuige e] heeft aangegeven dat na onderhandelingen overeenstemming werd bereikt over een aantal elementen, als op pagina 2 van zijn verklaring achter de gedachtenstreepjes weergegeven. Daaruit blijkt dat meergenoemde partijen het volgens hem niet alleen eens zijn geworden over de sluitingsdatum van Borssele, doch ook over een financiële compensatie, de aanpassing/gedeeltelijke goedkeuring van het E-plan en het niet indienen van bezwaar daartegen en het aanpassen van de kernenergiewetvergunning. [Getuige e] heeft verklaard dat op 1 december 1994 een vergadering van de Raad van Commissarisen plaatsvond en dat die de directie van de SEP heeft gemachtigd om tot een afrondende overeenkomst te komen. Volgens [getuige e] was er uiteraard ook overleg met de voorzitter van de directie van EPZ als eigenaar van de centrale en was EPZ verheugd over het bereikte resultaat. De getuige [getuige e] heeft verder verklaard: "Naar mijn idee konden wij de afspraken die wij hadden gemaakt, niet bindender maken dan wij hadden gedaan. Als u mij vraagt of een van partijen een afwijkende invulling aan die afspraken kon geven, in die zin dat de Staat eenzijdig zou besluiten tot het eerder sluiten van de centrale, of SEP eenzijdig zou besluiten de centrale na 1 januari 2004 open te houden, dan meen ik dat dat niet kon. Dat zou contractbreuk zijn....Naar mijn mening kon de SEP later ook niet met een ander E-plan komen met een latere sluitingsdatum van de centrale. Dat was niet in overeenstemming met de gemaakte afspraken. Tussen de SEP en de Staat is een bindende afspraak gemaakt.."..De SEP is gebonden aan die afspraak en in dat verband geldt: "een man, een man, een woord een woord".

Uit deze verklaring van [getuige e] volgt dat hij de gemaakte afspraken zo heeft opgevat dat beide betrokken partijen daaraan gebonden waren in die zin dat zij daarop niet meer terug konden komen en dat de Staat niet eenzijdig de kerncentrale eerder kon sluiten en de SEP ook niet eenzijdig kon besluiten de centrale langer open te houden. Uit zijn getuigenverklaring blijkt echter evenzeer dat hij niet weet of het bereikte resultaat wel als een privaatrechtelijke overeenkomst moest worden aangemerkt. Verder is van belang dat in de zeer nauwe relatie tussen EZ en de SEP alleszins past dat een gemaakte afspraak omtrent de sluitingsdatum van KCB die partijen naar hun oordeel ook bond voor toekomstige E-plannen. Nu [getuige e] niet heeft verklaard dat de volgens hem gemaakte bindende afspraak een civielrechtelijke karakter droeg in die zin dat die (ook) geheel buiten het kader van de Elektriciteitswet om geldingskracht had en voorts partijen ook geen schriftelijke contract hebben opgemaakt, doch juist de afspraak vorm werd gegeven door het E-plan gedeeltelijk goed te keuren en een tijdsbeperking aan te brengen in de KEW-vergunning, noopt deze getuigenverklaring niet tot de conclusie dat partijen een civielrechtelijke overeenkomst zijn aangegaan, waarbij is overeengekomen dat de KCB uiterlijk op 1 januari 2004 definitief zou worden gesloten. Welbeschouwd heeft deze getuige niets concreets verklaard dat noodzaakt tot de conclusie dat het tussen partijen bereikte onderhandelingsresultaat op het punt van de sluitingsdatum van Borssele een civielrechtelijke verplichting van EPZ jegens de Staat meebracht tot sluiting van de kernenergiecentrale Borssele per uiterlijk 1 januari 2004.

2.7.4. De getuige [getuige f] is de enige die verklaard heeft dat er geen wilsovereenstemming was over de sluitingsdatum, doch dat die is opgelegd. Van wezenlijk belang acht de rechtbank zijn verklaring dat de SEP nooit civiele contracten heeft gesloten over sluiting van een centrale. Dat was ook niet nodig, omdat de besluiten daarover vastlagen in het E-plan, zo verklaart deze getuige. Nu er een wettelijke regeling is die voorziet in het maken van een E-plan waarin wordt vastgelegd wat de sluitingsdatum van een centrale is, kan naar het oordeel van de rechtbank in een situatie waarin overleg (bij problemen: zo nodig intenstief overleg) daarover tussen de SEP en de Staat gebruikelijk was niet snel worden geconcludeerd tot een civielrechtelijke overeenkomst indien tussen de Staat en de SEP op enig moment overeenstemming bestaat over de sluitingsdatum, teminder in een geval waarin, zoals in casu, geen contract is opgemaakt.

De verklaring van de getuige [getuige g] tenslotte kan het gelijk van de Staat geenszins aantonen.

2.8. Zoals overwogen kan de door de Staat en de SEP gemaakte afspraak omtrent de sluitingsdatum niet zonder meer los worden gezien van de verhouding die die partijen in het kader van de totstandkoming van een E-plan hadden opgebouwd. Kennelijk hadden die partijen er vanuit ieders positie behoefte aan jegens elkaar uit te spreken dat de sluiting per 1 januari 2004 werd gefixeerd, doch daarmee is nog geenszins komen vast te staan dat een civielrechtelijke overeenkomst met betrekking tot die sluitingsdatum tot stand is gekomen. Veeleer ligt het voor de hand die afspraak zo te duiden dat, zoals ook is gebeurd, de datum 1 januari 2004 werd vastgelegd in het electriciteitsplan en dat de Staat en EPZ zich gehouden achtten in toekomstige electriciteitsplannen niet aan die datum te morrelen, daargelaten of daartoe nog de formele bevoegdheid bestond.

De wijze waarop uitvoering is gegeven aan de bereikte overeenstemming duidt allerminst op een civielrechtelijke overeenkomst omtrent de sluitingsdatum. Zoals de rechtbank reeds in het tussenvonnis heeft overwogen wordt in het verslag van 14 december 1994 nergens met zoveel woorden gerefereerd aan civielrechtelijke overeenstemming tussen de Staat en de SEP over sluiting van de kernenergiecentrale per 1 januari 2004 en wordt meermalen verwezen naar artikel 19 van de Elektriciteitswet en is in het verslag te lezen dat het het overleg is te beschouwen als een overleg als voorzien in artikel 19, eerste lid, van de Elektriciteitswet.

De brief van de minister aan de SEP d.d. 16 december 1994 rept niet van civielrechtelijke overeenstemming tussen partijen, in die zin dat de SEP/EPZ zich jegens de Staat (ook) buiten het kader van de Elektriciteitswet om heeft verbonden tot sluiting van Borssele uiterlijk op 1 januari 2004. Die brief heeft een sterk bestuursrechtelijke inslag. Er wordt verwezen naar een besluit tot gedeeltelijke goedkeuring van het E-plan en verder wordt bevestigd dat er overeenstemming is over een financiële tegemoetkoming, welke zal worden uitbetaald op 1 januari 2004. Ook als ervan moet worden uitgegaan dat de zinssnede "onder de voorwaarde dat de werking van de centrale dan feitelijk beëindigd is" niet helemaal zuiver is geredigeerd, omdat partijen de datum 1 januari 2004 vast hadden afgesproken, dan nog geldt dat die zinssnede en de daaraan ten grondslag liggende afspraak omtrent de financiële genoegdoening voor de SEP (EPZ) niet kan dragen dat de gemaakte afspraak omtrent de sluitingsdatum civielrechtelijk van aard was. Het is weliswaar zo dat een afspraak omtrent een financiële tegemoetkoming voor een eerdere sluiting dan aanvankelijk voorzien geen basis vindt in de Electriciteitswet 1989 en inzoverre veeleer als civielrechtelijk moet worden geduid, maar dat maakt dan nog niet ook de afspraak omtrent de sluitingsdatum tot een civielrechtelijke. De Staat stond voor een probleem na de motie Vos, omdat nu eenmaal het E-plan met daarin een datum van sluiting van 1 januari 2007 al was goedgekeurd, juist ook met het oog op de aanzienlijke investeringen die moesten worden gedaan om het modificatieprogramma uit te voeren. Onder die omstandigheden lag het voor de hand dat de SEP niet zonder slag of stoot zou instemmen met een wijziging van het E-plan, doch compensatie zou verlangen hetgeen de minister zich blijkens zijn verklaring alleszins bewust was. Niet de instemming met de sluitingsdatum is dan civielrechtelijk, doch alleen de afspraak dat een financiële tegemoetkoming/genoegdoening zal worden betaald voor de eerdere sluitingsdatum. Die sluitingsdatum werd vastgelegd in het gedeeltelijk goedgekeurde E-plan en de SEP zegde toe daartegen niet te opponeren.

Tenslotte is van belang dat in de brief van 16 september 2002 aan de SEP nog gewag wordt gemaakt van een ambtshalve wijziging van de KEW-vergunning en dat getracht is dat te verwezenlijken. Dit duidt evenmin op een civielrechtelijke overeenkomst.