Hoge Raad, cassatie civiel recht overig

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) RSG is de exploitant van de luchthaven Schiphol.

(ii) Luchtvaartmaatschappijen mogen alleen van of naar Schiphol vliegen als zij voor de vlucht een ‘slot’ toegewezen hebben gekregen. RSG stelt op grond van het Besluit Slotallocatie vast welke capaciteit voor Schiphol beschikbaar is. Dat gebeurt in een zogenoemde capaciteitsdeclaratie (hierna ook: CapDec). Op basis daarvan krijgen luchtvaartmaatschappijen ‘slots’ toegewezen.

(iii) Het luchtverkeer van en naar Schiphol wordt gereguleerd door de Wet luchtvaart (hierna: Wlv).

(iv) Op grond van art. 8.15 Wlv is het Luchthavenverkeersbesluit (hierna: LVB) vastgesteld. Dit besluit is in 2008 gewijzigd (hierna: LVB 2008). Het LVB 2008 bevat voor Schiphol onder meer beperkingen voor het gebruik van het stelsel van (vijf) banen voor opstijgen en landen, de grenswaarden voor de geluidsbelasting in bepaalde ‘handhavingspunten’ en een beperking van het aantal vliegtuigbewegingen in de nacht. Het LVB 2008 bevat niet een expliciete beperking van het aantal toegestane vliegtuigbewegingen van en naar Schiphol.

(v) Het is vooral het stelsel voor geluidsbelasting dat het maximale aantal vliegtuigbewegingen bepaalt waarvan RSG kan uitgaan bij het vaststellen van de beschikbare capaciteit van Schiphol.

(vi) Het in het LVB 2008 neergelegde stelsel leidde in de praktijk tot ongewenste effecten, met name omdat in sommige handhavingspunten de geldende grenswaarden snel werden overschreden, terwijl in andere handhavingspunten nog (veel) ‘geluidsruimte’ beschikbaar bleef en ook omdat vanwege dreigende overschrijdingen bij de voorkeursbaan moest worden uitgeweken naar een baan met meer ‘geluidsgehinderden’.

(vii) Tegen deze achtergrond heeft een overlegorgaan (‘Alderstafel’, later: de Omgevingsraad Schiphol) advies uitgebracht over verbeteringen van het normen- en handhavingsstelsel voor geluidshinder rond Schiphol. Het geadviseerde Nieuwe Normen- en Handhavingsstelsel (hierna: NNHS) kent onder meer een maximum aantal vliegtuigbewegingen van (aanvankelijk) 510.000 per jaar en regels voor ‘strikt preferentieel baangebruik’, wat betekent dat de geluidspreferente baancombinaties zoveel mogelijk gebruikt worden en daarbinnen het verkeer zoveel mogelijk op de meest preferente baan wordt afgehandeld zodat per saldo de minste geluidsoverlast ontstaat.

(viii) In de periode van november 2010 tot november 2012 is geëxperimenteerd met het NNHS. Vervolgens is de wettelijke verankering van het NNHS ter hand genomen. Daarvoor moesten de Wlv en het LVB 2008 worden gewijzigd.

(ix) Vanaf 2013 is RSG uitgegaan van het NNHS en dus niet langer van het LVB 2008.

(x) In 2015 heeft de Alderstafel opnieuw advies uitgebracht. Hierin is onder meer de limiet van 510.000 vliegtuigbewegingen per jaar teruggebracht naar 500.000. Naar aanleiding hiervan werd aan de Tweede Kamer meegedeeld dat ook in het ontwerp voor het nieuwe LVB de beschikbare capaciteit zou worden gewijzigd in maximaal 500.000 vliegtuigbewegingen tot en met 2020.

(xi) Vanaf 2015 wordt bij overschrijding van de grenswaarden per handhavingspunt die zijn opgenomen in het LVB 2008, geen handhavingsmaatregel opgelegd als blijkt dat de overschrijding het gevolg is van de toepassing van het strikt preferentieel baangebruik zoals dat is omschreven in het NNHS (hierna: het anticiperend handhaven).

(xii) Een voorstel tot wijziging van de Wlv is in 2016 aangenomen. Omdat het niet mogelijk is gebleken een nieuw LVB vast te stellen, is er nog geen datum voor inwerkingtreding bepaald.

(xiii) In het coalitieakkoord van december 2021 (kabinet-Rutte IV) werd aangekondigd te gaan zoeken naar een betere balans tussen de bij Schiphol betrokken belangen. Bij brief van 24 juni 2022 (Voetnoot 1) heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister) aan de Tweede Kamer onder meer meegedeeld dat het kabinet het anticiperend handhaven wil beëindigen in combinatie met het voortzetten van strikt preferentieel baangebruik, en een lager maximum aantal vliegtuigbewegingen wil vastleggen.

(xiv) Begin 2023 heeft de minister ter consultatie voorgelegd een ontwerp van de Tijdelijke regeling strikt preferentieel baangebruik Schiphol (hierna: de voorgenomen Experimenteerregeling). De voorgenomen Experimenteerregeling zou gaan gelden voor het gebruiksjaar 2024 (november 2023 tot november 2024) en bevat ten opzichte van het LVB 2008 nieuwe grenswaarden voor de geluidsbelasting. Ook zijn regels opgenomen voor het strikt preferentieel baangebruik door handelsverkeer, met de toevoeging dat van die regels kan worden afgeweken als door de toepassing daarvan de grenswaarden voor de geluidsbelasting zouden worden overschreden. Art. 6 van de voorgenomen Experimenteerregeling (‘Gevolgen’) luidt:

“De combinatie van de grenswaarden voor de geluidbelasting in de handhavingspunten, bedoeld in artikel 2, en de regels voor strikt preferentieel baangebruik door handelsverkeer, bedoeld in artikel 4, geeft ruimte voor maximaal 460.000 vliegtuigbewegingen handelsverkeer waarvan 32.000 in de nacht, en een opslag van 2,5 procent geluidbelasting voor general aviation. Bij het vaststellen van de parameters, bedoeld in artikel 3, wordt rekening gehouden met die grenswaarden en regels.”

De voorzieningenrechter heeft bij tussenvonnis (Voetnoot 2) de Stichting toegestaan zich te voegen dan wel tussen te komen in beide kortgedingprocedures, Lufthansa toegestaan zich te voegen aan de zijde van A4A c.s. en TUI c.s. toegestaan zich te voegen aan de zijde van KLM c.s.

De voorzieningenrechter heeft bij eindvonnis (Voetnoot 3) de vorderingen (in beide zaken) grotendeels toegewezen.

De Staat wenst het anticiperend handhaven te beëindigen en als tussenstap de voorgenomen Experimenteerregeling in te voeren. Het staat vast dat tussen de voorgenomen Experimenteerregeling en het voorgenomen stoppen met anticiperend handhaven verband bestaat. (rov. 4.10)

De voorgenomen Experimenteerregeling en het voorgenomen stoppen met anticiperend handhaven zijn beleidsmatige beslissingen van de Staat of vloeien daaruit voort. Alleen als evident is dat de Staat onjuiste keuzes maakt en de Staat dus in redelijkheid niet voor het gevoerde beleid heeft kunnen kiezen, of wanneer de Staat een bevoegdheid aanwendt zonder dat daarvoor in de gegeven omstandigheden een wettelijke grondslag bestaat of waarmee in strijd wordt gehandeld met het Unierecht, is plaats voor rechterlijk ingrijpen. De rechter in kort geding heeft slechts bij een onmiskenbaar onverbindende regeling de bevoegdheid om de desbetreffende bepalingen buiten werking te stellen dan wel het uitvaardigen daarvan (op voorhand) te verbieden. (rov. 4.11)

De voorgenomen Experimenteerregeling, dan wel een daaraan op de relevante punten gelijke variant daarvan, is niet onmiskenbaar in strijd met art. 8.23a Wlv. (rov. 4.12)

Art. 8.23a Wlv biedt de grondslag voor een ministeriële regeling waarmee de mogelijkheid wordt geboden om (de effecten van) een wijziging van het LVB te beproeven. De Staat beschikt op dit moment niet over het op grond van art. 8.23a Wlv vereiste advies. Niet uit te sluiten valt echter dat dit slechts een tijdelijk probleem is. Een experimenteerregeling als door de Staat beoogd valt in beginsel wel aan te merken als een experiment in de zin van art. 8.23a Wlv. Er zijn voorshands onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister met de voorgenomen Experimenteerregeling, door misbruik van art. 8.23a Wlv, een ‘short cut’ wil maken om via 460.000 vliegtuigbewegingen uit te komen op 440.000 vliegtuigbewegingen per jaar. (rov. 4.13-4.14)

De voorgenomen Experimenteerregeling, waarvan de looptijd slechts één jaar bedraagt, kan niet worden aangemerkt als een exploitatiebeperking in de zin van de Geluidsverordening (Voetnoot 6). Het hof laat hierbij in het midden de vraag of de voorgenomen Experimenteerregeling per saldo en feitelijk de toegang tot of operationele capaciteit van een luchthaven vermindert in de zin van art. 2, aanhef en lid 6, Geluidsverordening. Over deze vraag kan het hof in het kader van dit kort geding geen oordeel geven; dat vergt nader onderzoek. Het antwoord op deze vraag is echter voor de beslissing niet bepalend, omdat het hier om een tijdelijk en kortdurend experiment gaat, ter voorbereiding van eventuele toekomstige aanpassingen van het op de nieuwe Wlv te baseren LVB, waarvoor de Staat wél voornemens is om de procedure van de evenwichtige aanpak te volgen. De Staat heeft deze procedure al in gang gezet en heeft een kennisgeving aan de Europese Commissie gedaan. Partijen zijn het erover eens dat die procedure nog een behoorlijke tijd (in ieder geval meer dan enkele maanden) in beslag zal nemen. Een uitleg van de Geluidsverordening die erop neerkomt dat de bevoegde nationale instanties gehouden zijn voor een duidelijk afgebakend en in tijd beperkt experiment als het onderhavige de door de Geluidsverordening in het leven geroepen, uitvoerige en tijdrovende procedure te volgen, waarbij niet alleen de Europese Commissie, maar ook alle lidstaten moeten worden geïnformeerd, is in strijd met de aard en strekking van die verordening. De tekst van de bepalingen uit de Geluidsverordening, in combinatie met de preambule, noopt ook niet tot een dergelijke uitleg. In een uitleg waarbij ook een kortdurend, duidelijk afgebakend experiment als het onderhavige onder de Geluidsverordening zou vallen, zou deze verordening verder gaan dan nodig en dus in strijd zijn met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. De conclusie is dan ook dat de bewoordingen, de doelstellingen en de systematiek van de Geluidsverordening zich niet verzetten tegen de invoering van een experimenteerregeling als de onderhavige zonder dat daarbij eerst het traject van de evenwichtige aanpak wordt doorlopen. Op dit moment kan dus niet worden geoordeeld dat er evidente strijd is met de Geluidsverordening als de voorgenomen Experimenteerregeling, dan wel een daaraan op de relevante punten gelijke variant, wordt ingevoerd zonder de procedure van de evenwichtige aanpak (‘balanced approach’) te volgen. (rov. 4.19)

Het door de Staat geuite voornemen om te stoppen met het anticiperend handhaven behelst in wezen een intrekking van het eerder gevolgde gedoogbeleid, waarbij de in het LBV 2008 neergelegde grenswaarden voor de geluidsbelasting niet onverkort werden gehandhaafd. Het voornemen van een bevoegde autoriteit om eerder in wetgeving vastgelegde grenswaarden voor de geluidsbelasting te gaan handhaven, kan niet worden aangemerkt als een exploitatiebeperking in de zin van de Geluidsverordening. De Geluidsverordening kan, gelet op haar doelstelling en systematiek, niet de strekking hebben en dus ook niet erop gericht zijn dat de bevoegde autoriteit ertoe wordt verplicht om voorgenomen handhavingsmaatregelen dan wel handhavingsbeleid eerst voor te leggen aan de Europese Commissie en alle lidstaten en daarvoor de uitgebreide procedure van de evenwichtige aanpak te doorlopen. Een ander aanknopingspunt hiervoor is terug te vinden in art. 14 Geluidsverordening, dat uitdrukkelijk voorziet in het respecteren van reeds op 13 juni 2016 bestaande geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen. Niet aannemelijk is dat de Geluidsverordening beoogt rechten en aanspraken te verlenen op basis van een tijdelijke feitelijke situatie die in werkelijkheid illegaal was en is, ook al werd deze vooruitlopend op verankering van het NNHS gedoogd. (rov. 4.20-4.21)

Het betoog van IATA c.s. dat het bestreden vonnis jegens RSG onherroepelijk is geworden en in zoverre dus onaantastbaar is, slaagt niet. Weliswaar is RSG zelf niet in hoger beroep gekomen en is er geen sprake van een in processuele zin ondeelbare rechtsverhouding, maar aangezien de Staat RSG op de voet van art. 118 Rv in het geding heeft geroepen, is van een jegens RSG onherroepelijk vonnis geen sprake. Wel is juist dat voormelde oordelen van het hof consequenties dienen te hebben voor de veroordeling jegens RSG, omdat RSG zich te houden heeft aan de door de Staat vast te stellen regelingen. Het hof zal dus, ook jegens RSG, in beginsel het vonnis vernietigen en de vorderingen alsnog afwijzen. (rov. 4.30 en 4.32)